II SAB/Wr 2/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015r. sprawy ze skargi J. K. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w zakresie postępowania dotyczącego robót budowlanych związanych z wykuszem i bezczynnością tego organu w zakresie postępowania egzekucyjnego polegającego na nakazie rozbiórki wykuszu. I. odrzuca skargę w zakresie postępowania egzekucyjnego oraz w kwestii nie informowania strony o podjętych czynnościach; II. dalej idącą skargę oddala. J.K. wniósł do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie wykuszu, wybudowanego w ramach budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, położonego na działce nr 95/6 przy ul. [...] w B.. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z treści skargi wynika, iż strona skarży bezczynność organu w postępowaniu wykonawczym, a jak wynika z akt sprawy zasadność stanowiska strony uznał w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2014 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, co zamyka stronie drogę do sądu, a w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednoznaczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie znajduje dostatecznych podstaw prawnych. Akta sprawy wskazują, że skarżący – wezwany do oświadczenia się w jakim zakresie skarży postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – wyjaśnił, (k. 24 akt sądowych), że wnosi o zbadanie, czy w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji z dnia 9 stycznia 2012 r. doszło do przewlekłego postępowania administracyjnego i czy miało ono charakter rażący, a także rozważenia, czy w rozpoznawanej sprawie występują przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Skarżący wystąpił również o stwierdzenie bezczynności PINB w postępowaniu egzekucyjnym i zobowiązanie tego organu do podjęcia stosownych czynności, a także o stwierdzenia naruszenia prawa przez nieinformowanie strony o czynnościach podjętych na każdym etapie postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych (dołączonych do odpowiedzi na skargę), wynika że w dniu 12 grudnia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał skargę J.K. (dotyczącą egzekucji prawomocnej i ostatecznej decyzji z dnia 9 stycznia 2012 r.) za uzasadnioną, przeto w zakresie skargi na bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym (wobec jednoznacznego w tym zakresie stanowiska sądów administracyjnych) skarga ta musiała być odrzucona. Zgodnie bowiem z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) w przypadku bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, podmiotowi którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, służy skarga do organu wyższego stopnia. Skarga ta powinna być rozpatrzona w drodze postanowienia a w sytuacji jej oddalenia, zainteresowanemu przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia i dalej skarga do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że podmioty wymienione w art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej nie są stronami postępowania egzekucyjnego. Przepis ten daje im wyłącznie prawo do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela do organu wyższego stopnia i tylko w tym zakresie mogą brać udział w postępowaniu egzekucyjnym. W konsekwencji prawo do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego określają także uprawnienia przyznane w art. 6 § 1a ustawy o egzekucji w administracji. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a skarga na bezczynność organu egzekucyjnego może dotyczyć pozostawania w bezczynności przez ten organ w wydawaniu postanowień na które służą zażalenia. W świetle przywołanego przepisu podmioty wskazane w art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej mogą zatem skarżyć do sądu administracyjnego jedynie bezczynność organu wyższego stopnia w wydawaniu postanowienia o jakim mowa w tym przepisie. Chodzi więc o bezczynność polegającą na niepoznaniu skargi na bezczynność wierzyciela lub w nierozpoznaniu zażalenia na postanowienie oddalające taką skargę (por. np. postanowienie WSA we Wrocławiu w sprawie II SAB/Wr 41/11). Odrzuceniu podlegała również skarga w zakresie żądania "stwierdzenia naruszenia prawa przez nieinformowanie strony o czynnościach podjętych na każdym etapie postępowania administracyjnego". W tym ostatnim przypadku stronie służyła jedynie tzw. skarga powszechna (z art. 227 i n. kodeksu postępowania administracyjnego), a w takim wypadku sądy administracyjne nie mają kompetencji. Jak wskazał (przykładowo) NSA w postanowieniu z dnia 20 listopada 2013 r. (II OSK 2783/13) "skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych." W kontekście wniesionej skargi szerszego rozważenia wymaga natomiast kwestia przewlekłości organu pierwszej instancji w postępowaniu rozpoznawczym. Przypomnieć bowiem wypada, że wbrew odmiennej klasyfikacji, zawartej w odpowiedzi na skargę, lektura tak samej skargi, jak i pisma procesowego z dnia 16 lutego 2015 r. wskazuje, że skarżący objął żądaniem zarówno postępowanie wykonawcze (omówione wcześniej) jak i uprzednie postępowanie rozpoznawcze, w zakresie czynności organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zasygnalizowanego problemu, należy przede wszystkim zauważyć, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego została wprowadzona do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. Według przyjętego unormowania przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być, obok bezczynności, także przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec braku definicji legalnej "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozróżnienie takich przypadków oraz ich konkretyzację pozostawiono judykaturze i piśmiennictwu. "Przewlekłość postępowania" wiąże się zasadniczo z prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne, a także wówczas, gdy organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. "Przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu, oraz przypadki, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., mimo że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12). Wyznaczenie granic, w jakich sąd powinien dokonać kontroli przy rozpoznaniu skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego wymaga uwzględnienia środków prawnych możliwych do zastosowania na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Trzeba mieć w szczególności na uwadze, że relewantne dla wyrokowania nie będzie samo ustalenie przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ administracji, lecz także to, czy stwierdzona niesprawność postępowania rażąco narusza prawo. Zagadnienie, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie, dotyczy przypadku wniesienia skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania administracyjnego (rozpoznawczego). W takich sprawach spotykamy się w praktyce z różnymi orzeczeniami, od postanowień o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania sądowego, do rozpoznawania ich merytorycznie. Kwestie te szeroko i wyczerpująco omówił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. (II OSK 891/13). W motywach tego rozstrzygnięcia całościowo przedstawiono i skomentowano dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych tym zakresie. Wskazano między innymi na wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2013 r. (II SAB/Kr 197/12) w którym przyjęto, że fakt wydania aktu administracyjnego w postępowaniu nie stanowi a limie podstawy do oddalenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub też podstawy do jego umorzenia. Dalej przywołano pogląd WSA we Wrocławiu, wyrażony w postanowieniu z 25 stycznia 2012 r. (IV SAB/Wr 78/11), że dopuszczalne jest uznanie przez sąd administracyjny prawnej relewantności przewlekłości postępowania istniejącej przed wejściem w życie nowelizacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., pod warunkiem, że przewlekłość ta utrzymywała się także na gruncie obecnie obowiązującego prawa do wyrokowania. W razie niepotwierdzenia przewlekłości począwszy od 11 kwietnia 2011 r. sąd skargę oddala. Jeżeli natomiast rozciągnięta w czasie, zapoczątkowana przed 11 kwietnia 2011 r., przewlekłość postępowania utrzymała się po wejściu w życie nowej regulacji, ale usunięta została przez organ administracji przed dniem wyrokowania – sąd umarza postępowanie. Inaczej tę kwestię ujął w postanowieniu z 28 lutego 2013 r. (II SAB/Wr 62/12) WSA we Wrocławiu, który odrzucając skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego zaakcentował, że środki o charakterze dyscyplinującym, do których należą skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługują w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest możliwe ich wykorzystanie po jego zakończeniu. Sąd zauważył przy tym, że poglądy formułowane względem bezczynności organu należy odnosić również do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji, co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi na zwłokę w załatwieniu sprawy wniesionej po wydaniu i doręczeniu stronie decyzji. Rozwiązanie zastosowane przez Sąd spotkało z pozytywną oceną w piśmiennictwie (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organami administracji publicznej, ZNSA 2011, Nr 5, s. 51). Sumując dotychczasowe rozważania autorka uzasadnienia wyroku w sprawie II OSK 891/13 zwraca uwagę, że "z przywołanych orzeczeń wynika, że – niezależnie od wybranego sposobu końcowego rozstrzygnięcia sprawy – nie jest generalnie możliwe skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy właściwy organ zakończył je przed wszczęciem postępowania sądowego. Charakterystyczne dla takiego zapatrywania judykatury jest zastosowanie do skargi obejmującej przewlekłość postępowania administracyjnego rozwiązań wypracowanych w odniesieniu do skargi na bezczynność organów administracji". Zdaniem składu orzekającego w tamtej sprawie "przyjęcie jednak takiej metody prowadzi do niewłaściwych wniosków na gruncie wykładni art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r.; 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, obowiązującej od dnia 17 maja 2011 r.; 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obowiązującej od dnia 12 lipca 2011 r.). Należy przy tym mieć na uwadze nowelizację z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Aktem tym dodano w Kodeksie cywilnym art. 4171 § 3 stanowiący, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Ustalając znaczenie nowej instytucji, jaką jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, unormowanie zawarte w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. należy interpretować w szerszym kontekście systemowym, przy uwzględnieniu zwłaszcza regulacji prawnych wprowadzonych wspomnianymi ustawami". Z dalszych wywodów cytowanego uzasadnienia, dla rozpoznawanej sprawy istotne jest jeszcze, że jak wskazuje NSA "aktualnie przyjmuje się, że art. 149 p.p.s.a. w zmienionym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłość cechowało rażące naruszenie prawa, czy też nie osiągnęło takiego stopnia. Użycie w art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wydanie więc przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania charakteryzowało rażące naruszenie prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12). Ze spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne i cywilne wynika, że nieterminowe załatwianie spraw przez organy administracji powoduje niejednokrotnie, że żądany przez stronę akt, mający znaczenie dla realizacji jej określonych praw lub obowiązków, staje się nieprzydatny, bezprzedmiotowy w razie wydania go ze znacznym opóźnieniem, a w konsekwencji może powodować powstanie szkody majątkowej. Wówczas ochrona interesu strony wymaga dochodzenia stosownych roszczeń na drodze cywilnej. W orzecznictwie sądów cywilnych i piśmiennictwie dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej według art. 4171 § 3 k.c. wskazuje się na niezbędność uzyskania prejudykatu, jakim jest orzeczenie sądu administracyjnego bądź organu administracji w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 6 września 2012 r., I ACa 724/12; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 3 kwietnia 2013 r., I ACa 206/13; Z. Radwański, Zmiany w k.c. dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władze publiczną, Monitor Prawniczy 2004, Nr 21; Kodeks cywilny. Komentarz 2013; Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga trzecia, t. 1, G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Zychowicz. T. Wiśniewski, Cz. Żuławska, wyd. 10, LexisNexis, s. 444-445; Kodeks cywilny. Komentarz, tom I, pod red. prof. dr hab. Krzysztofa Pietrzykowskiego, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 1614-1615). Całość zasygnalizowanych uwarunkowań systemowych i funkcjonalnych prowadzi do konkluzji, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na stwierdzeniu, że przewlekłość postępowania cechowało rażące naruszenie prawa i na ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Poczynione uwagi nie oznaczają jednak, że skuteczne złożenie skargi na przewlekłość postępowania nie jest ograniczone czasowo. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2012 r. (II OSK 1236/12), że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania rzez organ, w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., nie przysługuje w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W tym też kontekście należy dokonać oceny czynności organu pierwszej instancji, podjętych w toku prowadzonego postępowania. I tak skarżący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wykuszu w dniu 16 listopada 1998 r., przy czym dokument ten został złożony w ówczesnym urzędzie rejonowym (sprawa o bezczynność tego organu została rozpoznana przez NSA – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu – SAB/Wr 36/2000). Akta sprawy wskazują natomiast, że pierwszą czynnością organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji było wydanie postanowienia wstrzymującego roboty budowlane w dniu 16 grudnia 1999 r. i przeprowadzenie w dniu 19 marca 1999 r. wizji lokalnej w terenie. Następnie organ dwukrotnie, w dniach 5 i 13 maja 1999 r., przeprowadził rozprawę administracyjną i kolejną wizję terenową w dniu 15 lipca 1999 r. Po upływie ok. 5 miesięcy, w dniu 13 grudnia 1999 r. organ ten wydał decyzję nakazująca rozbiórkę wykuszu, jednakże organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie¸ sprawę zaś przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z kolei w dniu 16 marca 2000 r. PINB zawiesił z urzędu postępowanie "w sprawie nakazania rozbiórki wykuszu" do czasu ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, położonego w B. przy ul. [...] pod nr [...] (k. 20). Zawiadomieniem z dnia 15 czerwca 2004 r. – w zw. z pismami skarżącego, w których domaga się on "wznowienia postępowania zmierzającego do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem" – organ poinformował, że 8 czerwca 2004 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego położonego na działce przy ul. [...] pod nr [...] w B.. Kolejnym postanowieniem z dnia 20 września 2004 r. organ ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. W dniu 4 marca 2005 r. wydał następne postanowienie w tym samym przedmiocie, wywodząc w uzasadnieniu, że 20 września 2004 r. zostało już wydane postanowienie podobnej treści, lecz straciło ono ważność wobec nie wydania decyzji w terminie 2 miesięcy, zatem wydanie ponownego postanowienia stało się niezbędne do wydania decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (k. 56). Następnie decyzją z dnia 23 marca 2005 r. (k. 57) organ nakazał sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (termin 2 miesiące). W dniu 1 czerwca 2005 r. inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, zaś ocena tego dokumentu doprowadziła organ do wniosku, że wykusz znajduje się zbyt blisko działki sąsiedniej, co spowodowało nakaz jego rozbiórki (k. 62). Uchylając te ostatnią decyzję i umarzając postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego, organ odwoławczy wskazał, że nie było podstaw do wszczynania postępowania z wniosku J.K., skoro postępowanie w tym samym przedmiocie zostało wszczęte jeszcze w listopadzie 1998 r., które następnie w dniu 16 marca 2002 r. zostało zawieszone. Należało zatem podjąć zawieszone uprzednio postępowanie, co też organ uczynił postanowieniem z dnia 18 grudnia 2005 r. (k. 71), a nie po raz kolejny wszczynać postępowanie, które od 1998 r. było w toku. Dalej, 10 stycznia 2006 r. organ po raz kolejny wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i decyzją z 6 marca 2006 r. nakazał rozbiórkę wykuszu (k. 75), ale i ta decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ odwoławczy wskutek błędów proceduralnych organu pierwszej instancji, które uniemożliwiły stronom obronę swych praw. W efekcie organ po raz piąty wstrzymał prowadzenie robót budowlanych postanowieniem z 4 września 2006 r. a decyzją z 12 września 2006 r. nakazał B.Sz. przeróbkę wykuszu w sposób zgodny z przepisami (k. 31). Ta decyzja (co do zasady) została utrzymana w mocy decyzją organu drugiej instancji, a następnie kolejnym rozstrzygnięciem, oba organy uznały, że obowiązek został wykonany. Jednakże w wyniku złożonej skargi na te ostatnie decyzje: z 12 marca (pierwsza instancja) i 25 czerwca 2007 r. (druga instancja) prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu uchylił oba rozstrzygnięcia, a także decyzję z 15 grudnia 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W motywach orzeczenia sąd wskazał, że wadliwością zostało dotknięte postępowanie naprawcze przede wszystkim wskutek ogólnikowości (braku niezbędnej precyzji) przy określeniu nałożonego obowiązku. Wyrok wsa trafił do organu w dniu 3 lipca 2009 r. (k. 109). W efekcie organ wydał koleją decyzję w dniu 30 października 2009 r. (k. 120), którą umorzył postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy budynku mieszkalnego wobec jego bezprzedmiotowości. To rozstrzygnięcie zostało uchylone przez DWINB decyzją z dnia 25 stycznia 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ze względu na istotne (zdaniem organu odwoławczego) braki w postępowaniu dowodowym. Organ pierwszej instancji ponownie umorzył postępowanie decyzją z 6 października 2010 r. [...]), zaś DWINB znów uchylił decyzję umarzającą postępowanie i – wobec stwierdzonego naruszenia prawa materialnego – przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z 31 grudnia 2010 r.). Rozstrzygnięcia te zostały zaskarżone do sądu administracyjnego, który uznał, że organ odwoławczy nie wykazał istnienia przesłanek ujętych w art. 138 § 2 k.p.a., dlatego też uchylił decyzję tego organu (wyrok z 31 sierpnia 2011 r.). Ostatecznie decyzją z 9 stycznia 2012 r. DWINB nakazał rozbiórkę wykuszu. Sąd w sposób szeroki opisał przebieg postępowania administracyjnego, dla wykazania jakie były kolejne czynności w toku postępowania, podejmowane przez organ pierwszej instancji i dla wskazania w jakim stanie prawnym one następowały. W stanie sprawy objętym kontrolą należy zauważyć, że od wszczęcia postępowania administracyjnego do nowelizacji p.p.s.a. organ wydał kolejne decyzje, które w toku postępowania administracyjnego stały się ostateczne. Decyzje te zmierzały do zakończenia prowadzonego postępowania, nie znalazły jednak akceptacji w prawomocnych wyrokach WSA we Wrocławiu. W wyniku postępowania sądowo-administracyjnego nie uzyskały one jednakże przymiotu prawomocności i zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Należy jednak pamiętać, że instytucja przewlekłości postępowania weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., wcześniej zaś strona mogła skarżyć jedynie bezczynność organu. Mając na uwadze jedną z podstawowych zasad państwa prawnego – lex retro non agit (należącą do zbioru objętego art. 2 Konstytucji) – nie było dostatecznych podstaw prawnych, by do sytuacji powstałych przed wprowadzeniem w życie nieistniejącej wówczas instytucji przewlekłości postępowania stosować znowelizowane unormowania z mocą wsteczną. Wskazany pogląd pozostaje w zgodności z poglądem prawnym szeroko przytoczonym wcześniej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Reasumując, zdaniem sądu, wobec wydania ostatecznych decyzji w prowadzonym (choć ponad miarę długo!) postępowaniu administracyjnym przed wejściem w życie omówionej wcześniej nowelizacji, skarga w pozostałym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.