III SA/Wr 109/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Ł. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2023 r., nr SKO 4321.87.2023 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kat A, B oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi L. C. (dalej jako: skarżący, strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej jako: organ, SKO) z dnia 6 grudnia 2023 r. (nr SKO 4321.87.2023) w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy skierował do Prezydenta Wrocławia (dalej: organ pierwszej instancji), wydane w trybie art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622 z późn. zm., dalej: u.k.p.), orzeczenie lekarskie z dnia 1 sierpnia 2023 r. (nr [...]) stwierdzające istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kat. AM, A1, A2. A, B1, B, B+E, T. Orzeczenie to stało się ostateczne wobec nieuwzględnienia przez jednostkę orzeczniczą wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. Decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. (nr WSO.UP.5430.5391.2023.KC) organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A i B, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, SKO, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 6 grudnia 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że w przypadku stwierdzenia istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami wskutek badania lekarskiego, starosta zobowiązany jest bezwzględnie do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja ta nie ma bowiem charakteru uznaniowego, a orzeczenie lekarskie wiąże organy administracji, które nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią orzeczeń. W dalszej kolejności SKO wywiodło, że podnoszone w toku postępowania argumenty dotyczące zasadności skierowania strony na badanie lekarskie przeprowadzone w celu stwierdzenie istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami są spóźnione, bowiem organ ten, w tym postępowaniu, nie ocenia decyzji o skierowaniu na badania. Dlatego też – jak wskazywał dalej organ – kwestionowanie treści wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego może nastąpić wyłącznie w oparciu o innego orzeczenie. Jednakże strona nie przedstawiła w toku postępowania żądanego dowodu, który mógłby skutecznie podważyć przyjęte za podstawę orzekania przez organy orzeczenie lekarskie. Wreszcie, SKO stwierdziło, że zaskarżonej decyzji zasadnie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ kwestia dbałości o bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego należy do właściwości organów administracji. Istnienie zaś przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami stwarza realne zagrożenia w ruchu drogowym. W skardze do tutejszego Sądu strona zaskarżyła decyzję organu w całości, wskazując na naruszenie przepisów prawa administracyjnego, które miało wpływ na jej treść, a to art. 80 k.p.a. polegające na: 1) przyjęciu za wiarygodne orzeczenia lekarskiego nr [...] r. z dnia 1 sierpnia 2023 r. wydanego przez Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, w którym lekarz uprawniony do badań kierowców stwierdził u skarżącego istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, skutkujące ustaleniem, że strona nie ma wymaganej [...] w zakresie kategorii A i B, pomimo że opinia ta nie uwzględniała tego, że skarżący: a) podjął leczenie dla osób [...], b) w dniu 12 grudnia 2022 r. poddał się zabiegowi [...]; zwłaszcza że do wszczęcia postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji doszło wskutek podejrzenia popełnienia przez skarżącego przestępstwa naruszenia nietykalności cielesnej funkcjonariusza Policji, a skarżący nie tylko nigdy nie popełnił żadnego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, ale nie popełnił żadnego wykroczenia uzasadniającego orzeczenie wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych; 2) przyjęciu, że skoro ustawodawca nie przyznał organom administracji uprawnień do weryfikowania orzeczenia lekarskiego, jak też nie nałożył na organy takiego obowiązku, to za bezzasadny należy uznać wniosek o ponowne przeprowadzenie takiego badania, mimo że w chwili złożenia wniosku o ponowne badanie zaszły nowe okoliczności, które nie występowały w chwili przeprowadzania poprzedniego badania; 3) przyjęcie, że orzeczenia lekarskie wiążą organy administracyjne, które nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią orzeczeń, pomimo że jeśli te orzeczenia są dowodami w postępowaniu prowadzonym przez te organy, to powinny one podlegać ocenie w zakresie rzetelności lub uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które mają wpływ na wnioski końcowe tych orzeczeń; 4) przyjęcie, że organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym nie ocenia zasadności podjęcia decyzji o skierowaniu skarżącego na badania, pomimo że gdyby nie to skierowanie, to nie zostałoby wszczęte postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia lekarskiego z dnia 5 marca 2024 r. wydanego przez lekarza medycyny pracy na okoliczność braku przeciwskazań zdrowotnych skarżącego do kierowania pojazdami kat. AM, Al, A2,A, Bi, B, B+E, T. Dodatkowo, w trakcie rozprawy w dniu 18 lipca 2024 r., skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z przedstawionej dokumentacji medycznej na okoliczność jego stanu zdrowia. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. Sąd postanowił oddalić wszystkie zgłoszone wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w zakreślonych wyżej ramach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że organy nie naruszyły prawo w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Materialnoprawną podstawę dla wydania powyższych decyzji stanowiły przepisy u.k.p. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że użyte w powyższym przepisie sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Oznacza to, że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. Organ w przypadku stwierdzenia, na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma więc bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 517/21; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3042/19; z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 786/19; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12; z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. jest bowiem wykluczenie z ruchu drogowego osób, które nie powinny kierować pojazdami z uwagi na brak predyspozycji zdrowotnych. Podkreślenia wymaga także, że wydanie przez starostę decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami musi być poprzedzone postępowaniem przed uprawnionym lekarzem, zakończonym orzeczeniem lekarskim określającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 79 ust. 2 u.k.p. uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. Badania osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 u.k.p. (w tym osoby posiadającej prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia), przeprowadza się w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy. Regulacja wymieniona w przytoczonych przepisach jednoznacznie określa także tryb weryfikacji orzeczeń lekarskich zawierających przeciwwskazania do kierowania pojazdem. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 (art. 79 ust. 4 u.k.p.). Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem lekarza, który je wydał (art. 79 ust. 6 u.k.p.). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 u.k.p.). Zakwestionowanie tak wydanego orzeczenia lekarskiego możliwe było zatem przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 ust. 4 u.k.p., tj. poprzez wystąpienie z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p., z którego to uprawnienia skarżący skutecznie nie skorzystał, wobec czego orzeczenie lekarskie z dnia 1 sierpnia 2023 r. stało się ostateczne i prawidłowo stanowiło podstawę orzekania przez organu administracji w niniejszej sprawie. Jak już bowiem zaznaczono, w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., organy nie są uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do stanu zdrowia kierującego oraz co do weryfikacji ostatecznych orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione jednostki orzecznicze w przedmiocie stwierdzenia u kierującego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Skoro organy dysponowały orzeczeniem lekarskim stwierdzającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, to były zobligowane do cofnięcia skarżącemu uprawnień. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy były więc przedstawione przez skarżącego okoliczności skierowania na badanie lekarskie, jako nie objęte badaniem w toku postępowania zmierzającego do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, jak również przedstawione w toku niniejszego postępowania wnioski dowodowe na okoliczności wykazania aktualnego stanu zdrowia skarżącego. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwe jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu, co wprost wynika z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Przywołany przepis stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zauważyć trzeba, że w omawianym przepisie ustawodawca ustanowił w postępowaniu przed sądem administracyjnym kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego. Sąd podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w orzecznictwie prezentujący stanowisko, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 978/22). W tych okolicznościach, odnosząc się do złożonego wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia lekarskiego z dnia 5 marca 2024 r. wydanego przez lekarza medycyny pracy, a także z dokumentacji medycznej skarżącego, Sąd stwierdza, że brak było podstaw do zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze bowiem pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 6 grudnia 2023 r., natomiast przedłożone orzeczenie lekarskie zostało opatrzone datą 5 marca 2024 r. Samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi, naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 319/13). Dalej natomiast stwierdzić należy, że brak jest podstaw do skutecznego podważenia treści wydanego orzeczenia lekarskiego zgromadzoną przez skarżącego dokumentacją medyczną. Ani organu administracji, ani Sąd nie posiadają wiadomości specjalnych i nie są kompetentne do samodzielnej oceny dokumentacji medycznej kierującego, zwłaszcza, że obowiązujące przepisy prawa przewidują odrębną procedurę kwestionowania wydanego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Ponadto – jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1608/22 – sprawa, której dotyczy skarga, jest sprawą cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami określonych kategorii w związku z wydaniem orzeczenia lekarskiego w przedmiocie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p.), natomiast przedłożone Sądowi pierwszej instancji zaświadczenie lekarskie, wydane na wniosek skarżącego i stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, co do zasady dotyczyło odrębnej kategorii sprawy administracyjnej, to jest sprawy o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej starosty na podstawie art. 103 ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 75 ust. 1 pkt 3 i art. 75 ust. 2 pkt 1 u.k.p. W rozpatrywanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia wzmiankowanego w skardze art. 80 k.p.a., jak również Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek innych naruszeń skutkujących koniecznością uwzględnienia skargi. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, wszczęte w oparciu o orzeczenie lekarskie właściwej jednostki orzeczniczej, nie jest władny dokonywać w toku prowadzonego postępowania weryfikacji ww. orzeczenia w oparciu o inne środki dowodowe. Wbrew zatem zarzutom postawionym w skardze, organy wyjaśniły wszelkie istotne okoliczności sprawy, poprzez uzyskanie stosownego ostatecznego orzeczenia lekarskiego i nie mogły prowadzić dalszego postępowania w celu jego weryfikacji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.