III SA/Wr 245/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Anetta Chołuj, , sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi A.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę w całości. Pismem z dnia [...] października 2017 r. A. G. ( dalej: skarżąca, zobowiązana) wniosła zarzuty na postępowanie egzekucyjne, prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia [...] sierpnia 2017 r. (nr [...], doręczony w dniu [...] października 2017 r.), wystawiony przez Prezydenta W., a obejmujący należność z tytułu kary pieniężnej za niestawienie się na wezwanie organu prowadzącego czynności wyjaśniające. Karę pieniężną nałożono na skarżącą postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu zarzutów zobowiązana podniosła, że dochodzony obowiązek nie istnieje, ponieważ postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej nie zostało jej w żaden sposób ogłoszone lub doręczone, a także nie została w żaden sposób poinformowana o nałożonej karze. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] organ pierwszej instancji uznał za nieuzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a także uznał za nieuzasadniony zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] marca 2015 r. zobowiązana odebrała wezwanie skierowane przez Straż Miejską W. z dnia [...] lutego 2015 r. do osobistego stawiennictwa, w terminie 7. dni od dnia otrzymania wezwania, w charakterze świadka, w siedzibie Straży Miejskiej W. W związku z brakiem reakcji na powyższe wezwanie, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 250 zł. Postanowienie powyższe zostało jej doręczone na zasadzie fikcji doręczenia, w dniu 9 czerwca 2015 r. Następnie, w dniu 25 września 2015 r. pełnoletniemu domownikowi zobowiązanej, który podjął się oddania pisma adresatowi, doręczono upomnienie z dnia 10 września 2015 r. W związku z powyższym, w ocenie organu, należność pieniężna z tytułu kary pieniężnej powstałej w dniu 9 czerwca 2015 r. istnieje i jest wymagalna, a stosowne upomnienie zostało doręczone zobowiązanej. W zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego podtrzymała twierdzenia o niedoręczeniu jej postanowienia nakładającego karę pieniężną, podnosząc, że w związku z tym nie zostało jej doręczone, a zatem nie może być podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo wskazała, że kwestia doręczenia upomnienia nie była przedmiotem zarzutu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO) postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] uznało za nieuzasadniony zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku i w tym zakresie utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu egzekucyjnego oraz uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej za nieuzasadniony zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia i w tym zakresie umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, na którym spoczywa konieczność wskazania podstawy prawnej zarzutów. Jeżeli zobowiązany wskazał jednoznacznie podstawę prawną zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego, to nawet jeżeli organ zauważyłby, że uzasadnienie zarzutu odpowiada innemu przypadkowi, wskazanemu w art. 33 u.p.e.a., nie jest uprawniony do działania z urzędu i zbadania zarzutu pod kątem spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 33 u.p.e.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 r" II FSK 2267/10 i z dnia 6 marca 2012 r., II FSK 1441/10). Ponieważ z treści zażalenia wynikało, że zobowiązana nie podniosła zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, zasadne było uchylenie w tej części zaskarżonego postanowienia i umorzenie w tym zakresie postępowania organu pierwszej instancji. Dalej organ zgłoszony, że podniesiony przez zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym zarzut wskazujący na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, dotyczyć może wyłącznie sytuacji, kiedy owo nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2017 r., I SA/GI 646/17 i powołane tam orzecznictwo). Tymczasem zobowiązana tezę o nieistnieniu dochodzonego obowiązku buduje w całości na argumentacji zmierzającej do zakwestionowania skuteczności doręczenia jej postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] maja 2015 r., którym nałożono na nią karę pieniężną. SKO, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdziło, że kwestia prawidłowości doręczenia postanowienia (czy decyzji) stanowiącego podstawę wydania tytułu wykonawczego nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z powyższego przepisu wynika zatem, że organ egzekucyjny nie bada ani merytorycznej trafności (zasadności) podstawy tytułu wykonawczego, ani wymagalności zobowiązania w nim określonego (co wiąże się, między innymi, z kwestią prawidłowego doręczenia postanowienia). Z datą doręczenia postanowienia nakładającego karę pieniężną zaczyna ono wywierać skutki prawne, aż do chwili jego uchylenia, co, jak wynika z akt sprawy, jednak nie nastąpiło. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie w części utrzymującej w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...].12.2017 r., znak: [...],[...]. Zarzuciła, że skarżone postanowienie SKO wydano z naruszeniem: 1) art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez nierówne traktowanie względem prawa, 2) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela. Skarżąca ponownie podkreśliła, że postanowienie Prezydenta W. z dnia [...].05.2015 r., będące podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, nie zostało jej w żadnej dopuszczalnej prawem formie doręczone (nawet przez fikcję doręczenia). Zdaniem skarżącej, SKO nie odniosło się merytorycznie do podniesionego w tym zakresie w zażaleniu zarzutu, a w szczególności nie ustaliło, czy postanowienie (o nałożeniu kary porządkowej) zostało zgodnie z przytaczanymi przez organ przepisami doręczone. Według oceny skarżącej nie istnieje w tym względzie żaden dowód, a jednocześnie dokumenty zgromadzone w aktach potwierdzają jej stanowisko. Skarżąca podkreśliła, że już w zażaleniu podnosiła argument, iż podczas sprawy (sygnatura akt [...]) w Sądzie Rejonowym W., dowiedziała się o projekcie postanowienia z nałożeniem na nią kary porządkowej. Do sprawy w Sądzie, Straż Miejska W. załączyła projekt postanowienia z karą porządkową, bez podpisu (zdjęcie projektu postanowienia z karą przedłożyłam w załączeniu). W aktach sprawy w Sądzie brak również było zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia z karą, jak to miało miejsce w przypadku każdej innej korespondencji. Przywołana informacja, jednoznacznie wskazywała, że postanowienia z karą porządkową pierwszą, Straż Miejska W. nigdy nie wysłała. SKO zaniechało podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego., choć miało wiedzę o istnieniu możliwości, że postanowienie o nałożeniu na nią kary grzywny nigdy do skarżącej nie zostało wysłane. Zdaniem skarżącej SKO uznało tylko argumenty zawarte w skarżonym postanowieniu organu egzekucyjnego, całkowicie pomijając argumentację zażalenia, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nierówne traktowanie względem prawa. Końcowo zauważyła, że w sprawie rozpoznawanej przez Sąd Rejonowy W. (o sygnaturze akt [...] - która to sprawa była następstwem wniosku o ukaranie jej przez Straż Miejską W.) została uniewinniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl z kolei art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.:Dz.U z 2018 r., poz. 1302., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z powołanym art. 3 §2 pkt 3 p.p.s.a., kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takich zaś zalicza się właśnie zaskarżone postanowienie SKO w W. Rozstrzygając w tym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1); odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (pkt 2); określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (pkt 3); błąd co do osoby zobowiązanego (pkt 4); niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5); niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (pkt 6); brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 (pkt 7); zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8); prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9); niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy (pkt 10). Podniesiony przez skarżącą zarzut oparty został o przesłankę wskazaną w art. 33 § 1 pkt 1 - nieistnienie obowiązku. Podstaw do postawienia tego zarzutu skarżąca upatruje w fakcie braku doręczenia jej postanowienia o nałożeniu kary porządkowej, w oparciu o które to postanowienie wystawiony został następnie tytuł wykonawczy i wszczęto postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z powyższego wynika, że organ egzekucyjny nie bada ani merytorycznej trafności decyzji wymiarowej (zasadności dochodzonego obowiązku) , ani też wymagalności zobowiązania podatkowego w niej określonego. Przez "wymagalność" decyzji rozumieć należy możliwość jej wykonania, tj. egzekwowania. Ta ostatnia przesłanka wiąże się natomiast m.in. z kwestią prawidłowego doręczenia decyzji wymiarowej jak i postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Analizowanie prawidłowości doręczenia tych aktów, oznacza w konsekwencji badanie, czy zobowiązanie w kwocie określonej taką decyzją stało się wymagalne. Tego zaś zabrania organowi egzekucyjnemu art. 29 § 1 u.p.e.a. Jak trafnie wskazuje SKO w zaskarżonym postanowieniu, kwestia dopuszczalności badania w postępowaniu egzekucyjnym prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wielokrotnie wyraził pogląd, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się kwestii prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej: NSA): z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 1887/14; z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 1032/14; z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1576/12; z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II FSK 2383/11; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1221/11; z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1378/08; z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II FSK 172/07, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada wyrażona w art. 29 § 1 u.p.e.a. znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 34 § 1 u.p.e.a., który w razie zgłoszenia przez stronę m.in. zarzutu opartego o podstawę wskazaną w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wiąże organ egzekucyjny – w zakresie oceny zasadności tego zarzutu – stanowiskiem wierzyciela. Do wierzyciela należy zatem ocena, czy w dacie wystawienia tytułu wykonawczego zobowiązanie istniało i było wymagalne. Stanowiska wierzyciela w tym zakresie nie ma kompetencji poddawać kontroli i kwestionować również organ nadzoru nad organem egzekucyjnym. W rozpoznawanej sprawie, w której organ egzekucyjny był jednocześnie wierzycielem (a więc, zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., nie było konieczności wydawania odrębnego postanowienia przez wierzyciela co do oceny zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku), w postanowieniu o uznaniu zarzutów skarżącej za nieuzasadnione Dyrektor ZUS wskazał przy tym jednoznacznie na fakt doręczenia zobowiązanej postanowienia o nałożeniu kary w dniu 9 czerwca 2015 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach postępowania egzekucyjnego. W aktach tych jest bowiem kserokopia postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. o nałożeniu na skarżącą kary porządkowej oraz koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru tego postanowienia – z których wynika, że zostało ono 22 maja 2015 r. skierowane na adres skarżącej ( ul. O., W.) i wobec nieobecności adresata było przechowywane w placówce pocztowej, a po 14 dniach i dwukrotnym awizowaniu (ostanie awizo 3 czerwca 2015 r.) zwrócone do organu. Tym samym w świetle art.44 § 1-4 k.p.a. wierzyciel zasadnie uznał przesyłkę za doręczoną, a obowiązek zapłaty kary porządkowej za istniejący, wykonalny i podlegający egzekucji. W tym zakresie – zgodnie z poczynionymi wyżej uwagi na tle art. 29 § 1 i 34 §1 u.p.e.a. , SKO nie miało nie tylko obowiązku, ale i prawa czynienia ustaleń zmierzających do badania prawidłowości doręczenia – co czyni bezzasadnymi postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP. W kontekście poczynionych wyżej rozważań oraz dokumentacji zawartej w katach postepowania egzekucyjnego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje natomiast okoliczność uniewinnienia skarżącej w postępowaniu dotyczącym wykroczenia , w związku z którym prowadzono postępowanie, w którym nałożono na skarżącą karę porządkową za niestawiennictwo w organie oraz kwestie kompletności akt przedłożonych przez Straż Miejską w Sądzie Rejonowym. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.