III SA/Wr 505/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia {...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem, opisanym w sentencji niniejszego rozstrzygnięcia sądowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (zwany dalej, w skrócie: "Dyrektorem Oddziału Regionalnego" bądź "Dyrektorem OR we W."), po rozpatrzeniu wniosku J.S. (zwanej dalej "stroną" lub "skarżącym"), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (powoływanego dalej w skrócie jako "Kierownik Biura Powiatowego w L." bądź "Kierownik BP ARiMR") z [...]marca 2014 r., odmawiające zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego w L. z [...]lutego 2009 r., orzekającą o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. W uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia podano, że wnioskiem z [...]marca 2014 r. skarżący wystąpił o zawieszenie sprawy, do czasu zakończenia postępowania przed sądami cywilnymi. Kierownik Biura Powiatowego w L., postanowieniem, o którym byłą mowa, odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania stwierdzając, że powołane przez stronę okoliczności nie stanowią zagadnienia wstępnego – w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – od którego uzależnione jest zakończenie wznowionego postępowania w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Wskazane rozstrzygnięcie – na podstawie art. 44 k.p.a. – pozostawione zostało w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia na dzień [...] marca 2014 r. W dniu [...] maja 2014 r. pełnomocnik strony wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia składając jednocześnie zażalenie na postanowienie Kierownika BP ARiMR z [...] marca 2014 r. Strona wskazała, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. zwróciła się do organu o ponowne dostarczenie niepodjętej w terminie korespondencji wskazując również, że przyczyna jej nieodebrania związana była z ważnymi sprawami rodzinnymi i nagłym wyjazdem. Dalej pełnomocnik podał, że wiedzę o wydanym postanowieniu w sprawie odmowy zawieszenia postępowania powziął z kopii tego rozstrzygnięcia, doręczonej mu w dniu [...] kwietnia 2014 r. Wniosek o przywrócenie terminu uzasadniony został okolicznością częstego przebywania poza miejscem zamieszkania, z uwagi na poważną chorobę członka rodziny a następnie jego śmierć oraz przygotowania do pogrzebu. Ponadto wskazano, że pismo procesowe strony z [...] kwietnia 2014 r. winno skutkować przywróceniem terminu do wniesienia zażalenia, gdyż usprawiedliwiało niepodjęcie przesyłki pocztowej zawierającej kwestionowane rozstrzygnięcie. Następnie pełnomocnik odniósł się do zasadności podjętej decyzji procesowej przez Kierownika Biura Powiatowego w L., wskazując na niezbędność zawieszenia prowadzonego postępowania z uwagi na toczące się sprawy przed prokuraturą oraz sądami cywilnymi. Rozpatrując żądanie strony o przywrócenie terminu na wniesienie zażalenia, organ drugiej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 58 k.p.a., dla przywrócenia terminu niezbędne jest łączne spełnienie wskazanych w tym przepisie przesłanek, do których należą między innymi: uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony oraz dochowanie siedmiodniowego terminu na złożenie wniosku, liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W ocenie organu odwoławczego, wniosek strony skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż nie uprawdopodobniła ona, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy oraz nie dochowała siedmiodniowego terminu na wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem. Zdaniem organu, przyczyna uchybienia terminu, związana z przebywaniem poza miejscem zamieszkania w związku z chorobą a następnie śmiercią członka rodziny, ustała z dniem [...]kwietnia 2014 r. Dlatego też żądanie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia złożone w dniu [...] maja 2014 r. należało uznać za spóźnione. Ponadto okoliczności, na które powołuje się pełnomocnik strony skarżącej w uzasadnieniu swojego żądania, w ocenie organu drugiej instancji, nie uprawdopodobniły braku winy w uchybieniu terminu na wniesienie środka zaskarżenia. Skutek doręczenia nastąpił [...] marca 2014 r., zatem termin na złożenie zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji upływał z dniem [...]kwietnia 2014 r. Jak podaje pełnomocnik, poza miejscem swojego zamieszkania przebywał on do [...] kwietnia 2014 r. Ponadto, w dniu [...] kwietnia 2014 r., w siedzibie organu pierwszej instancji, pełnomocnik złożył osobiście pismo o powtórne doręczenie mu zwróconej korespondencji pocztowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego zauważył, że – wbrew twierdzeniom pełnomocnika – wskazanego pisma nie można było potraktować jako prośby o przywrócenie terminu, gdyż w sposób jasny wyartykułowano w nim żądanie ponownego doręczenia nieodebranej przesyłki pocztowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła miedzy innymi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że S.S. jest jego pełnomocnikiem prowadzącym wszystkie sprawy związane z gospodarstwem rolnym. Jest on jedyną osobą odpowiedzialną i upoważnioną do kontaktu z Biurem Powiatowym ARiMR. W okresie od [...]marca 2014 r. do [...] kwietnia 2014 r. przebywał on poza miejscem zamieszkania, z uwagi na poważną chorobę członka rodziny, wymagającego stałej opieki, a następnie jego śmierć. Ponadto, w dniach [...] kwietnia 2014 r., pełnomocnik strony przebywał w szpitalu, na dowód czego skarżący przedłożył kopię karty leczenia z Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w L.. Skarżący podkreślił, że działania podjęte przez pełnomocnika w dniu [...] kwietnia 2014 r., a zatem już dzień po powrocie do miejsca zamieszkania i powzięciu informacji o niepodjętej a następnie zwróconej korespondencji, o której zawartości nie miał wiedzy, cechują się należytą starannością jaką wykazać się powinien każdy przeciętny podmiot nieświadczący profesjonalnych usług prawnych. Skarżący podniósł również, że organ drugiej instancji naruszył art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., gdyż nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności, na które powołano się w treści wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W ocenie skarżącego, jego pełnomocnik złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wraz z zażaleniem na kwestionowane postanowienie z zachowaniem siedmiodniowego terminu, liczonego od dnia ustania przyczyn uchybienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że postanowienie podjęte przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR należało uchylić, jednakże z uwagi na inne okoliczności, niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art. 101 § 1 k.p.a., o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Natomiast stosownie do treści § 3 cytowanego przepisu, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W przedmiotowej sprawie strona – opierając się na dopiero co przywołanych przepisach i stosując się do pouczenia organu pierwszej instancji – wniosła zażalenie na postanowienie odmawiające zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zważyć, że postanowienie Kierownika Biura Powiatowego zostało wydane już po zmianie art. 101 § 3 k.p.a., wprowadzonej przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). W dawnym brzmieniu, art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się w związku z tym pogląd, że prawidłowe rozumienie tak zredagowanego przepisu, zwłaszcza zastosowanego w nim zwrotu "w sprawie zawieszenia", oznacza w istocie dopuszczalność zaskarżenia czterech rodzajów postanowień, które mogą zostać wydane przez organ administracji, to znaczy: postanowień o zawieszeniu oraz o odmowie zawieszenia postępowania, ale także postanowień o podjęciu oraz o odmowie podjęcia postępowania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 2 czerwca 2011 r., II SA/Wa 453/11 i z 29 listopada 2005 r., II SA/Wa 1473/05). W wersji obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy jego podjęcia stronie przysługuje zażalenia". Na tle nowego brzmienia tego przepisu, sądy administracyjne wykształciły już dominujące stanowisko, zgodnie z którym aktualnie dopuszczalne jest zakwestionowanie w drodze zażalenia jedynie dwóch rodzajów postanowień: o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2014 r., II GSK 1651/14; wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13 i z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 2013 r., II SA/Wa 1388/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 28 lutego 2013 r., II SA/Ol 1304/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 kwietnia 2013 r., II SA/Gd 701/12). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie przywołane stanowisko w pełni podziela i aprobuje, dostrzegając przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiały się również poglądy odmienne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 lipca 2011 r., II SA/Łd 626/11). Zważyć należy, że celem wprowadzonej regulacji było przyspieszenie toku postępowania administracyjnego poprzez wyeliminowanie tych instytucji, które mogą prowadzić do nadmiernej i nieuzasadnionej przewlekłości. Dlatego też zniesiono możliwość zaskarżenia tego rodzaju postanowień, które umożliwiają dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego, to znaczy postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz o jego podjęciu. Podkreślić przy tym należy, że strony postępowania nie zostały przez to pozbawione ochrony. Chociaż bowiem, w stosunku do wskazanych aktów nie przysługują samoistne środki zaskarżenia, to podlegają one również kontroli w ramach odwoławczego postępowania administracyjnego, na podstawie art. 142 k.p.a., bądź postępowania skargowego przed sądem administracyjnym, w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. Aktualny stan prawny dopuszcza natomiast w dalszym ciągu możliwość kwestionowania w administracyjnym toku instancji tych postanowień, które tamują bieg postępowania, to jest postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie jego podjęcia. Należy też zwrócić uwagę, że regulacja art. 101 § 3 k.p.a., stosowana zgodnie z poglądem zaprezentowanym w niniejszym orzeczeniu, zgodna będzie również z analogicznymi instytucjami procedur: sądowoadministracyjnej (art. 194 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.) oraz cywilnej (art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c.). Reasumując dotychczasowe rozważania i odnosząc je do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. nie ma możliwości wywiedzenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Skoro zatem opisane postanowienie jest aktem niezaskarżalnym to tym samym nie może w stosunku do niego znaleźć zastosowania regulacja art. 141 k.p.a., w szczególności jej § 2, określający termin, w jakim należy wnieść zażalenie. W konsekwencji bezsporne jest, że niemożność zażalenia się, skutkuje między innymi tym, że nie istnieje również termin, w ciągu którego należałoby taki środek zaskarżenia wywieść. Brak zaś właściwego terminu, czyni bezprzedmiotowym wniosek o jego przywrócenie. Organ drugiej instancji, przyjmując do rozpoznania wniosek o przywrócenie terminu na wniesienie zażalenia na postanowienie, które nie podlega zaskarżeniu, w istocie uchybił art. 58 § 1 k.p.a., gdyż orzekał co do terminu, który nie mógł być przywrócony, skoro go nie było. Bezsprzecznie Dyrektor Oddziału Regionalnego naruszył także dyspozycję art. 141 § 1 w związku z art. 101 § 3 k.p.a. uznając za dopuszczalne wniesienie zażalenia w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw prawnych. Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów postępowania niewątpliwie uznać należy, że miały one istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania, gdyż doprowadziły do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie zażalenia, którego nie przewidywały aktualnie obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesione przez stronę w skardze zarzuty, które odnosiły się wyłącznie do okoliczności przemawiających za pozytywnym rozpatrzeniem prośby o przywrócenie terminu, nie mogły zostać uwzględnione przez sąd. Ich merytoryczne rozparzenie w kontekście przyjętego stanowiska o braku możliwości zażalenia się na postanowienie organu pierwszej instancji, prowadziłoby bowiem do uznania, że stronie przysługiwał wniosek, o którym mowa w art. 58 k.p.a., co w konsekwencji skutkowałoby uznaniem, że istniała możliwość zakwestionowania postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Istotną kwestią, jaką należało rozważyć w ramach przedmiotowej sprawy, było błędne pouczenie zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji o przysługującym stronie uprawnieniu do wniesienia zażalenia do Dyrektora Oddziału Regionalnego. Zgodnie z art. 112 w związku z art. 126 k.p.a., błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia się nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, właściwe zastosowanie przywołanych przepisów nie powinno prowadzić do nieuzasadnionego przyznania stronie jakiegokolwiek szczególnego uprawnienia, niemieszczącego się w ramach obowiązującego porządku prawnego. Skoro o dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują przepisy prawa, to nawet pouczenie, w którym błędnie poinstruowano stronę o przysługujących jej uprawnieniach, podczas gdy w rzeczywistości takie prawa nie istnieją, nie może stanowić przesłanki do ich samoistnego nabycia na podstawie art. 112 k.p.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2014 r., IV SA/Wa 665/14 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 stycznia 2014 r., III SA/Gd 848/13). Marginalnie zauważyć należy, że sytuacja strony nie ulegnie pogorszeniu w odniesieniu do innych podmiotów. Przywrócona zostanie natomiast zgodność z normą, konstruowaną na podstawie aktualnie obowiązującego stanu prawnego, który nie przewiduje wszak możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Podsumowując poczynione rozważania należało stwierdzić, że w rozpoznawanym przypadku doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też skład orzekający w niniejszej sprawie zobligowany był do zastosowania regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., a w efekcie – uchylenia zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji w całości. Realizując dyspozycję art. 141 § 4 zdanie 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazuje, że organ drugiej instancji zobligowany będzie do ponownego rozpatrzenia sprawy w kontekście poczynionych w treści niniejszego uzasadnienia wywodów. W pierwszej kolejności Dyrektor Oddziału Regionalnego powinien będzie zbadać zasadność wniosku o przywrócenie terminu, zwracając przy tym jednocześnie uwagę na dopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia, z którego strona skorzystała. Następnie zobligowany będzie do niezwłocznego podjęcia odpowiedniej decyzji procesowej, uwzględniającej aktualnie obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dopuszczalności wnoszenia środków zaskarżenia w postaci zażaleń. W uzasadnieniu organ powinien należycie wyjaśnić stronie motywy podjętego rozstrzygnięcia, z powołaniem jego podstawy faktycznej i prawnej. Podstawą do orzeczenia o kosztach sądowych był art. 200 p.p.s.a.