II SA/Wa 1388/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia S. S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 278, poz. 1687 ze zm.). Pismem z dnia [...] marca 2013 r. funkcjonariusz wystąpił o zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. wskazując, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej będzie w dużej mierze zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inne organy, tj. Prokuraturę Rejonową w [...] i Prokuraturę Rejonową w [...]. Przedmiotem postępowań przed tymi organami jest stosowanie wobec policjanta lobbingu przez przełożonych, a jego elementem jest także postępowanie o zwolnienie go ze służby. [...] Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu podał, że brak jest przesłanek do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, wymienionych w przepisie art. 97 § 1 k.p.a. W szczególności brak jest przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ wyjaśnił, że przez zagadnienie wstępne rozumie się takie sytuacje, gdy wszczęte w odpowiednim trybie postępowanie nie może być kontynuowane z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy okoliczności, których organ prowadzący postępowanie nie jest w stanie rozstrzygnąć w ramach posiadanych kompetencji. Natomiast [...] Komendant Wojewódzki Policji na możliwość rozstrzygnięcia co do istoty zwolnienia S. S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, albowiem z treści wskazanego przepisu nie wynika, że takie rozstrzygnięcie – z istoty sprawy niekorzystne dla strony – jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ wątpliwości policjanta dotyczących zasadności prowadzonego postępowania i jego subiektywnych odczuć w tej kwestii. Organ stwierdził ponadto, że jednocześnie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na zasadzie art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte (...). Niniejsze postępowanie zostało zaś wszczęte z urzędu. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. S. nie zgodził się z twierdzeniem organu, że zainicjowane przez niego postępowania karne w stosunku do jego bezpośrednich przełożonych, nie wpływają na tok postępowania administracyjnego w przedmiocie rozwiązania z nim stosunku służbowego. Jego zdaniem faktyczna przesłanka zwolnienia ze służby ma bowiem charakter odwetu za poczynania jako praworządnego funkcjonariusza Policji, a przedmiotowe postępowanie z tego względu nie będzie prowadzone bezstronnie i zachowaniem zasady praworządności. Wniósł w związku z tym o wyłączenie "takiego organu" w postaci piastuna organu z prowadzonego postępowania i o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Ponadto w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniósł o stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Komendant Główny Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, powołując się na pogląd doktryny, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a więc zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania, na postanowienie w sprawie podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. poprzez dodanie słów: "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczania prawa do zażalenia. Natomiast w odniesieniu do kwestii merytorycznych podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S. zarzucił mu rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację, dającą podstawę do "wznowienia czynności w postępowaniu administracyjnym". W związku z tym wniósł o jego uchylenie w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu ponowił zaś argumenty zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione w jej zarzutach. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl aktualnego brzmienia art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej "k.p.a.", na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Powyższa treść przepisu art. 101 § 3 k.p.a. została wprowadzona przepisem art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Natomiast stosownie do poprzednio obowiązującej treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie służyło zażalenie. Jak stwierdza się w orzecznictwie, po wskazanej nowelizacji, aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12). Przyjmuje się m.in. że skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa, bowiem istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a wiec na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego rozwiązania należy upatrywać w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Postępowanie administracyjne co do zasady powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Powyższa konkluzja jest w ocenie Sądu zasadna, bowiem trudno przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Dodać należy ponadto, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, bowiem zgodnie z treścią art. 142 k.p.a., wskazane wyżej rozstrzygnięcie można kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Ponadto na takie właśnie przyczyny wykluczenia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987) i ten sam argument przemawia również za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej, bowiem zgodnie z brzmieniem art. 193 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zwieszenie postępowania, a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. np.: postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, z dnia 13 stycznia 2009 r. o sygn. akt II GZ 301/08 i z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10). Wskazać ponadto należy, że przedstawiona argumentacja stanowi odzwierciedlenie ukształtowanych na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2148/11). Również orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych prezentuje zbieżne z powyższym stanowisko (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1443/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1165/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1134/13). Zatem nie budzi wątpliwości w judykaturze, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 466/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 630/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 159/13). Mając powyższe na względzie uprawnione jest stanowisko, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. jest niedopuszczalne. Zatem zaskarżone postanowienie wydane w wyniku rozpoznania takiego zażalenia, jest obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i art. 144 k.p.a., jako wydane bez podstawy prawnej. Jak przyjmuje się bowiem w doktrynie, a pogląd ten Sąd w pełni podziela "rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Przepis taki daje podstawy albo do stosowania innych prawnych form działania administracji, albo wyznacza ściśle ramy załatwiania spraw przez wydanie decyzji" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 734). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono w oparciu o art. 152 pierwszej z powołanych ustaw.