IV SA/Wr 299/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Burmistrza Miasta B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. odrzucić sprzeciw; II. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu. Burmistrz Miasta B.(dalej: Burmistrz) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od opisanej w sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 lutego 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na sprzeciw w/w Kolegium wniosło o odrzucenie sprzeciwu. Podniosło, że wniesienie sprzeciwu przysługuje stronie a organ administracji publicznej powołany do rozstrzygania spraw administracyjnych nie jest stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw Burmistrza podlega odrzuceniu jako wniesiony przez podmiot do tego nieuprawniony. Postępowanie sądowoadministracyjne może być bowiem prowadzone jedynie na podstawie sprzeciwu wniesionego przez podmiot do tego legitymowany. Brak legitymacji do wniesienia sprzeciwu stanowi podstawę do jego odrzucenia jako niedopuszczalnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi (odpowiednio sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia sprzeciwu w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 142-143). W tej sprawie Burmistrz nie występował w charakterze strony, lecz organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, czego przejawem było wydanie przez ten organ decyzji z 4 marca 2020 r. Podkreślenia wymaga, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. (OPS 1/03, ONSA 2003/4/115), przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a.), prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym jednostka samorządu terytorialnego może występować albo w charakterze strony, broniąc swojego interesu prawnego w myśl art. 28 k.p.a., albo jako organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wówczas będzie ona reprezentowała interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Wyposażenie jednostki samorządu terytorialnego, z mocy ustawy, w kompetencje organu administracji publicznej, powołanego do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego zarówno w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że organ gminy może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Reasumując organ gminy nie może na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne lub postanowienia prezydenta, burmistrza albo wójta, nawet jeżeli te rozstrzygnięcia dotyczą jej interesów prawnych. W postępowaniu administracyjnym prezydent (burmistrz, wójt) działa w interesie państwa, jako organ państwa, a nie jako organ gminy reprezentujący jej interesy. Stąd nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia podjętego w tym postępowaniu. Nie może zmienić swojej roli z organu administracji publicznej w organ osoby prawnej, broniący jej interesów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi wyłącznie o skontrolowanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie o prowadzenie sporu, w którym organ I instancji broni swego stanowiska (por. uchwały NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00 oraz z 19 maja 2003 r., OPS 1/03; wyroki NSA z 21 kwietnia 2006 r., II OSK 780/05 oraz z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; postanowienia NSA z 27 października 2017 r., I OSK 2182/17; z 2 lipca 2014 r., I OSK 1498/14; z 20 stycznia 2011 r., II FSK 2515/10; z 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09; z 6 stycznia 2010 r., II GSK 263/09; z 28 grudnia 2010 r., II FSK 2404/10; z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; z 2 marca 2006 r., II GSK 387/05; z 16 listopada 2011 r., II OSK 2352/11 - orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 29 października 2009 r. K 32/08, (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139), w którym uznano, że interpretacja art. 50 § 1 p.p.s.a. odmawiająca jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji jest zgodna z Konstytucją RP. W sprawie - wydając decyzję w pierwszej instancji - Burmistrz nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego (uprawnienia lub obowiązku) dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Z tego wniosek, że - w świetle art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. - nie posiada on uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu II instancji. Zatem sprzeciw należało uznać za niedopuszczalny. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji zostało wydane zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.