IV SAB/Wr 152/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. S. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta J. Z. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej oddala skargę w całości. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] G. S. (skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta J.Z. o podanie kwoty (pieniędzy) zapłaconej przez Gminę J.Z., za projekt koncepcyjny przebudowy parku zdrojowego w J. Z. opracowany przez firmę K. Pismem z dnia 18 lipca 2016 r. Zastępca Burmistrza Miasta J. Z. zawiadomił skarżącego, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej: ustawa, o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 4 lipca 2016 r. z uwagi na dużą ilość wpływających do Urzędu Miasta spraw dotyczących (finansów oraz czasowej nieobecności części pracowników (okres urlopowy). Wyznaczył nowy termin udzielenia odpowiedzi na dzień 25 sierpnia 2016 r. W skardze wniesionej dnia 28 lipca 2016 r. do UM J. Z. "na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta J. Z." skarżący domagał się: 1) zobowiązania przez Sąd organu do wykonania wniosków w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku, 2) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenia organowi grzywny w wysokości 5000 zł. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 4 lipca 2016 r. wniósł do organu za pomocą poczty elektronicznej wniosek nr [...] o udostępnienie mu informacji publicznej. Do dnia 26 lipca 2016 r. organ nie udostępnił żądanej informacji. Pismem z dnia 18 lipca 2016 r. poinformował o przedłużeniu terminu udostępnienia żądanych informacji. Uważa, że odpowiedź udzielona tym pismem nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Stwierdził, że jego prawo do informacji wynika z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Nieefektywnie prowadzenie postępowania oraz charakter dokonanych przez niego naruszeń prawa w szczególności nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy uzasadnia już na tym etapie złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2016 r. (podkr. Sądu) organ na podstawie art. 36 kpa poinformował o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem przepisy kpa, poza przypadkami określonymi w art. 16 ust. 1 ustawy nie mają zastosowania do postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Uchybieniem organu jest też przesunięcie terminu załatwienia sprawy ze względu na dużą ilość obowiązków pracowników Urzędu. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy podmiot zobowiązany może przedłużyć termin udostępnienia informacji publicznej do dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Jednakże kluczowe znaczenie ma, iż przyczyny tego opóźnienia muszą wynikać z indywidualnych czynników dotyczących konkretnego wniosku, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. W orzecznictwie ugruntowała się jednolita linia orzecznicza, iż duży zakres zadań organu czy niedostateczne zasoby ludzkie nie mogą uzasadniać przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo w niniejszej sprawie organ nie podjął nawet próby załatwienia wniosku w podstawowym terminie. Jest to szczególnie nieuzasadnione, gdyż w sprawie nie zachodzą żadne obiektywne przesłanki do przedłużenia terminu ze względu na charakter wniosku czy też jego zakres. Dlatego powody wskazane przez organ są nieprawidłowe, a przedłużenie terminu nieuprawnione. Tym bardziej, że strona przeciwna przedłużyła termin na rozpoznanie sprawy, a nie udostępnienie informacji publicznej i takie sytuacje miały wielokrotnie miejsce w przeszłości. Organ zastosował art. 13 ust. 2 ustawy całkowicie sprzecznie z jego społeczno- gospodarczym przeznaczeniem. Przepis ten nie służy określeniu maksymalnego terminu, w którym podmiot zobowiązany do udzielenia informacji może takiej informacji udzielić, ale (o czym była już mowa) posiada on charakter wyjątkowy. Organ uznał, że jest to podstawowy termin załatwiania sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej. Takie działanie w oczywisty sposób jest sprzeczne z zasadami udzielenia informacji publicznej. WSA w Krakowie słusznie uznał je za rażące naruszenie prawa ( wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1536/15). Takie stanowisko organu spowodowało zastój w rozpoznaniu sprawy i należy to ocenić negatywnie. Postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania podejmowane były czynności w sposób nieefektywny. Organ formalnie nie przekroczył terminu do załatwienia-sprawy, który sobie sam wyznaczył, ale w sposób nieuzasadniony i nieuprawniony korzystał z wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy oraz po raz kolejny bezzasadnie zawiesił postępowanie. Czynności podejmowane były wbrew przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, cechowała je pozorność i nieefektywność. - wyrok WSA w Krakowie z 8 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 22/15. Ponadto uważa, iż uchybienia przepisów prawa dokonane przez organ uzasadniają uznanie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym jednym z najważniejszych praw obywatelskich i nie powinno być marginalizowane przez organ jako praca dodatkowa. Przy tym organ wykazał się nieznajomością przepisów zarówno Konstytucji R.P. jak i długo funkcjonującej ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. Świadczy to o nierzetelnym postępowaniu organu oraz o lekceważeniu przez niego obowiązków ustawowych /.../. Z tych względów właściwe w sprawie będzie także wymierzenie grzywny. Taka kara powinna mieć charakter prewencyjny aby w przyszłości organ nie naruszał obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności aby bezzasadnie nie przedłużał terminów udostępnienia informacji publicznej (...). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację, gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu lub poprzez wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie poprzez mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Z taką właśnie sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. - wyrok WSA w Krakowie z 6 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1471/14. W odpowiedzi na skargę Z-ca Burmistrza Miasta J. Z. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie jako niezasadnej oraz niezasądzanie grzywny ze względu na jej bezpodstawność. Odnosząc się do uzasadnienia skargi wyjaśnił, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nr [...] wpłynął do Urzędu w dniu 4 lipca br. W dniu 18 lipca 2016r. Burmistrz Miasta J. Z. działając na podstawie art.36 kpa oraz art. 13 ust. 2 ustawy zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi z uwagi na dużą ilość wpływających do Urzędu Miasta spraw dotyczących finansów oraz czasowej nieobecności części pracowników (z uwagi na okres urlopowy). Wyznaczono nowy termin udzielenia odpowiedzi na dzień 25 sierpnia 2016r. W dniu 10 sierpnia br. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek nr [...], która została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 12 sierpnia br. (kopia pisma w załączeniu). Ponadto nadmienił, że w 2015r. wpłynęło do Urzędu ponad sto wniosków o udostępnienie informacji publicznej; w roku bieżącym wniosków takich jest już ponad osiemdziesiąt. Wnioski są składane głównie przez skarżącego, a dotyczą różnorodnych spraw. Gmina J.Z. liczy niecałe pięć tysięcy mieszkańców, w Urzędzie Miasta obecnie zatrudnionych jest blisko 30 pracowników administracyjnych. Przedłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej nastąpiło z uwagi na dużą ilość spraw prowadzonych przez pracowników tutejszego urzędu (...). W piśmie z dnia 3 września 2016 r. skarżący uznając, że wobec udzielenia mu odpowiedzi, zdezaktualizowało się jego żądanie zobowiązania organu do udostępnienia żądanych informacji, podtrzymał w całości tylko pkt 2 i pkt 3 skargi. Natomiast w kolejnym piśmie, z dnia 26 października 2016 r. ponownie odnosząc się do istoty dostępu do informacji publicznej i postępowania w tym przedmiocie pisze o wniosku strony skarżącej z dnia 26 kwietnia 2015 r. (podkr. Sądu). Mylne oznaczenie dat pism wnoszonych przez skarżącego w tej sprawie nie ma jednak większego znaczenia wobec treści dalszych rozważań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przewlekłość postępowania istnieje wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, prowadząc postępowanie w sprawie, mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, ponieważ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmuje czynności pozorne czy też zbędne. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (tak w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu, z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 95/12, w Łodzi, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/12, oraz w Warszawie, z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 260/12). W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada. czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/13). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 stycznia 2013 r., 28940/08. Lex Omega nr 1252838). W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2015 . sygn. akt I SAB/Ol 19/14, publ. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że Sąd orzekając w sprawie przewlekłości postępowania organu, nie przeprowadza kontroli określonego aktu, czynności lub bezczynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie działał przewlekle czy też nie. Przy tym, w sprawie udzielenia informacji publicznej przewlekłość postępowania może wystąpić jedynie wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Nie budzi wątpliwości, że żądanie wniosku skarżącego z dnia 4 lipca 2016 r. niewątpliwie i bezspornie dotyczy informacji publicznej w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i zostało skierowane do organu właściwego do jego rozpoznania – Burmistrza Miasta J. Z.. W ocenie Sądu zarzut przewlekłości postępowania tego organu nie jest jednak zasadny. Stwierdzić bowiem należy, że Burmistrz Miasta J. Z. po wniesieniu wniosku przez skarżącego w czasie do udzielenia odpowiedzi na ten wniosek, poinformował, że ze względów organizacyjnych informację udostępni w terminie do 25 sierpnia 2016 r. Oparł to na podstawie art. 13 ustawy, a uzasadnił dużą ilością wpływających do Urzędu Miasta spraw dotyczących finansów, a także czasową nieobecnością części pracowników związaną z okresem urlopowym. Wprawdzie obok art. 13 ustawy powołał art. 36 kpa, tym niemniej nie może to mieć decydującego znaczenia i dyskwalifikować przedłużenia terminu udostępnienia informacji przez podmiot zobowiązany. Trzeba mieć nadto na względzie, że w tym wyznaczonym przezeń czasie, informacja została skarżącemu udzielona, natomiast uzasadnienie niemożności udostępnienia informacji w terminie ustawowym Sąd uznaje za należyte (duża ilość spraw i okres urlopowy). Reasumując: Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 ustawy wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwienia spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 ustawy ustanawia zasadę udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 72/14). Jak wynika z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszczalne jest wydłużenie 14 - dniowego terminu - w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z tych względów skoro w postępowaniu podmiotu zobowiązanego brak przewlekłości skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.). H.B. 16.01.2017 r.