IV SAB/Wr 63/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi V. V. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, która to bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (słownie: trzy tysiące) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 16 listopada 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 19 listopada 2021 r.) V. V. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wspomniany wniosek został złożony 23 marca 2018 r. Przed ponad 8 miesięcy organ nie podjął w sprawie żądnej czynności. Wobec tego 26 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił z ponagleniem. Organ nie poinformował jednak, czy ponaglenie to przekazano organowi wyższego stopnia. W ocenie strony, sposób prowadzenia postępowania przez Wojewodę w sprawie w sposób oczywisty narusza szereg przepisów postępowania, w tym – art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Wskazując na powyższe strona skarżąca wystąpiła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; 3. przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwoty 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 i p.p.s.a.; 4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, zapewniając, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zdaniem organu, problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz ilość wniosków składanych przez cudzoziemców w sprawach pobytowych są okolicznościami, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie zasadności skargi, w szczególności zaś, przy ocenie tego, czy zarzucana organowi przewlekłość i bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W rozwinięciu tej argumentacji organ wyraził pogląd, że dla przyjęcia kwalifikowanego naruszenia prawa nie wystarczy samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Ocena, że stan przewlekłości/bezczynności nosi cechy rażącego naruszenia prawa powinna być poprzedzona stwierdzeniem, że przekroczenie terminu jest nie tylko znaczne, ale i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem organu, ocena kwalifikowanego naruszenia prawa w kontekście zarzutu przewlekłości i bezczynności powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Wymaga również wykazania, że odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi organ administracji publicznej. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19), w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody D., stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia, że zarzucana organowi przewlekłość i bezczynność w rozpoznaniu wniosku strony ma charakter kwalifikowanym. Odnosząc się natomiast do żądania przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej wskazano, ze jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, wobec czego w każdym przypadku kwestia ta wymaga indywidualnej oceny. Zaznaczono, że świadczenie to nie ma charakteru odszkodowawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając zatem formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi Sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu bezczynności i uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku jaki złożyła strona skarżąca ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 23 marca 2018 r. Pierwsze czynności w sprawie organ przeprowadził natomiast dopiero w listopadzie 2021 r. (kiedy to wdrożono procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; Dz. U. z 2020 r., poz. 35 oraz przekazano ponaglenie organowi wyższego stopnia – pismo z 30 listopada 2021 r.) oraz 2 grudnia 2021 r. (kiedy to określono termin zakończenia postępowania na 15 lutego 2022 r. i wezwano pełnomocnika strony do uzupełniania dokumentacji w trybie art. 50 k.p.a.). Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył zatem postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Nie trudno przy tym zauważyć, że działania z listopada i grudnia 2021 r. (a więc pierwsze czynności sprawie) przeprowadzono już po wystąpieniu przez stronę z ponagleniem (w listopadzie 2018 r.) i po złożeniu skargi na bezczynność organu (która wpłynęła do Wojewody 19 listopada 2021 r.). Należy natomiast podkreślić, że czynności te miały miejsce ponad 3,5 roku od zainicjowania postępowania. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia. Tymczasem, po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu. Pierwsze czynności procesowe w sprawie, zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy organ podjął po wielokrotnym przekroczeniu ustawowych terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Taki sposób prowadzenia postępowania administracyjnego niewątpliwie uzasadnia podniesiony w skardze zarzut bezczynności Wojewody D. w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony z dnia 23 marca 2018 r. W świetle omówionych okoliczności Sąd stwierdził zatem bezczynność Wojewody w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o charakterze rażącego naruszenia prawa, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma oczywiście na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna i znana z innych podobnych postępowań sytuacja, związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Organizacyjne problemy organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3820/19, 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16, 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16, 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16). Uzupełniająco należy dodać, że bez wpływu na ocenę wystąpienia stanu bezczynności wspomnianego organu, dodatkowo, o charakterze kwalifikowanym, pozostają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i konsekwencji wynikłych z przepisu art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) – stan bezczynności w sprawie wystąpił jeszcze przed ogłoszeniem stanu epidemii oraz przed wejściem w życie art. 15 zzs wspomnianej ustawy. Wobec natomiast braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie sześćdziesięciu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł (pkt III wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie ma charakteru odszkodowawczego. Mając natomiast na uwadze, że strona domagała się sumy pieniężnej w wyższej kwocie aniżeli przyznana, Sąd w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. Rozstrzygnięcie w tym zakresie odnosi się także do sformułowanego w skardze żądania co do odsetek, albowiem żaden przepis prawa nie pozwala Sądowi orzekać w zakresie odsetek ustawowych. Rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą D. w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej łączną kwotę kosztów w wysokości 597 zł składa się: równowartość wpisu sądowego od skargi jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie (100 zł), wynagrodzenie dla reprezentującego ją pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), oraz, równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.