I GSK 1344/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 75/24 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 grudnia 2023 r. nr UP-949/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 19 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 75/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi K.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 grudnia 2023 r., nr UP-949/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 18 października 2023 r., nr 2201/2023. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 11 września 2023 r. do ZUS wpłynął wniosek K.K. z 8 września 2023 r. o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że znajduje się trudnej sytuacji finansowej, która nie pozwala na uregulowanie zaległości, które powstały z powodu złego stanu zdrowia i niepodjęcia kroków w celu wyrejestrowania działalności gospodarczej. Skarżąca podała, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem, a źródło dochodu stanowią świadczenia emerytalne w łącznej wysokości około 4 400 zł miesięcznie. Ponoszą wspólnie wydatki na utrzymanie domu, koszty leczenia, wizyty lekarskie, rehabilitację, wyżywienie, ubrania, spłatę pożyczki na niezbędny remont i wymianę pieca oraz inne niezbędne wydatki. Skarżąca nadmieniła, że sytuacja zdrowotna jej i męża jest zła, oboje są osobami niepełnosprawnymi i nie mają możliwości podjęcia zatrudnienia. Decyzją z 18 października 2023 r. ZUS odmówił umorzenia z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika, odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 87 596,93 zł w tym na: ubezpieczenia społeczne za okres od grudnia 2000 r. do grudnia 2001 r., od marca 2002 r. do lutego 2004 r., od maja 2004 do lutego 2006 r.; ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2000 r. do czerwca 2001 r., od września 2001 r. do stycznia 2002 r., od maja 2002 r. do lutego 2006 r.; Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2003 r. oraz za okres od listopada 2003 r. do lutego 2006 r. oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 55 767,79 zł, w tym na ubezpieczenia społeczne za okres od grudnia 2000 r. do lutego 2001 r., od maja 2004 r. do października 2004 r. i od stycznia 2005 r. do lutego 2006 r.; ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2000 r. do czerwca 2001 r., od września 2001 r. do stycznia 2002 r., od maja 2002 r. do lutego 2006 r.; Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od listopada 2003 r. do lutego 2006 r. Organ przytaczając treść art. 24 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm., dalej u.s.u.s.) stwierdził, że należności wynikające z decyzji są wymagalne, m.in. ze względu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz ustanowienie hipoteki na nieruchomościach skarżącej 24 lipca 2009 r. oraz 2 lutego 2005 r. W dalszej kolejności ZUS wskazał, że skarżąca oświadczyła, że osiąga jedynie dochód z tytułu emerytury (w kwocie 1 597,88 zł brutto, tj. 1397,88 zł netto), nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form pomocy, prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z mężem, który uzyskuje dochód z emerytury (w kwocie 3 378,96 zł brutto, tj. 3 031,35 zł netto). Podała, że ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie 2 200 zł (tj. opłaty eksploatacyjne – 1 300 zł, koszty związane z leczeniem 700 zł, inne - 200 zł). Skarżąca wskazała, że posiada zobowiązania pieniężne w bankach do 2026 r. w kwocie 12 250 zł oraz zobowiązania u osób fizycznych w wysokości 14 000 zł, które są spłacane w układzie ratalnym w łącznej kwocie 853 zł miesięcznie. W oświadczeniu o stanie majątkowym skarżąca zaznaczyła, że posiada dom w [...] we współwłasności w 1/2 części, a ponadto jest właścicielką samochodu marki [...]. Na podstawie danych zawartych w Bazie Ksiąg Wieczystych ustalono, że skarżąca posiada dwie nieruchomości w [...], jedną o nr [...] o powierzchni 0,0365 ha oraz drugą o nr [...] o powierzchni 0,0072 ha. Nieruchomości są objęte współwłasnością ustawową małżeńską i zostały zabezpieczone wpisem do hipoteki Wniosek skarżącej został rozpoznany w oparciu o art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. ZUS podkreślił, że w stosunku do działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, a z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Zobowiązanie skarżącej przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, w związku z powyższym przesłanka wynikająca z art. 28 ust.3 pkt 4a u.s.u.s. również nie zachodzi. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dwa postanowienia komornika sądowego przy [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie postępowanie egzekucyjne zostało umorzone bez zaspokojenia wierzyciela w całości, jednak mimo to przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie została spełniona, ponieważ organ nie wyczerpał możliwości przymusowego egzekwowania należności. Skarżąca posiada majątek, do którego organ może skierować egzekucję w przyszłości (ww. nieruchomości), co oznacza, że na obecnym etapie postępowania nie można jednoznacznie stwierdzić, że w egzekucji nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, czyli wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. Odnosząc się do przesłanek umorzenia wynikających z art. 28 ust. 3a u.s.u.s oraz zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365), ZUS wskazał, że skarżąca podała, że ponosi wydatki i opłaty, jednak nie są to wydatki nadzwyczajne, nieprzewidziane, lecz ponoszone przez ogół społeczeństwa, a łączny dochód skarżącej i jej męża jest wyższy, niż ustalona przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych kwota minimum socjalnego dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego, wynosząca za I kwartał 2023 r. – 2 795,98 zł. Zdaniem organu trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa, rodzina skarżącej posiada stałe źródło dochodów - świadczenia emerytalne, a z załączonych przez skarżącą dokumentów wynika, że preferuje spłatę w ratach zobowiązań cywilnoprawnych (tj. kredyt i zobowiązania u osób fizycznych) kosztem spłaty zobowiązań publicznoprawnych, co przesądza, że sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące umorzenie należności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przesłanka dotycząca natomiast sytuacji zdrowotnej uregulowana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rozpatrywana jest w kontekście braku dochodu umożliwiającego spłatę zobowiązania. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ skarżąca wraz z mężem utrzymuje się ze świadczeń emerytalnych. Zdaniem ZUS każda osoba, która podjęła się prowadzenia działalności gospodarczej i podlega z tego tytułu ubezpieczeniom społecznym, musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzenia należnych składek na ubezpieczenia z zachowaniem terminu wpłat. Decyzją z 19 grudnia 2023 r. ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z 18 października 2023 r. W uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że okoliczności faktyczne dotyczące skarżącej i jej rodziny wynikają z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 18 września 2023 r. Aprobując analizę przesłanek umorzenia należności z tytułu składek podał, że w celu rozpatrzenia sprawy wykorzystano dane wygenerowane z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych (tj. Bazy REGON, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych). W skardze skierowanej do WSA w Bydgoszczy skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 86, art. 107, art. 138 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS z 18 października 2023 r. w całości. Podanym na wstępie wyrokiem z 19 marca 2024 r. WSA w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z 18 października 2023 r. wskazując, że aktach sprawy brak jest dokumentów w postaci postanowień komornika sądowego [...] z 30 listopada 2020 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, nie ma w nich również danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych, na podstawie których organy obu instancji poczyniły ustalenia faktyczne. Sąd podkreślił, że kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy w procesie dochodzenia do wydanego rozstrzygnięcia organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły stan faktyczny sprawy i oceniły przesłanki umorzenia postępowania bez zgromadzenia w aktach sprawy dokumentów, z których zostały wyprowadzone wnioski zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i w tej sytuacji, przedwczesne byłoby odnoszenie się do merytorycznych kwestii związanych z odmową umorzenia należności z tytułu składek, jak i ocena stanowiska ZUS w przedmiocie przedawnienia. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej kwestia przedawnienia została rozpatrzona w powiązaniu z informacjami wynikającymi z rejestrów centralnych, m.in. Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Informacje wynikające z tych rejestrów nie zostały jednak utrwalone w aktach administracyjnych przekazanych sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, ZUS powinien utrwalić w aktach sprawy materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, a następnie organ przeanalizować zgromadzone dowody w sposób pozwalający na ustalenie, czy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżąca nie jest w stanie opłacić zaległych należności, w szczególności zaś, czy opłacenie tych należności pozbawiłoby stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd oddalił sformułowany przez ZUS w odpowiedzi na skargę wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach organu na okoliczności podnoszone w uzasadnieniu decyzji wskazując, że istotą oraz celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik ZUS, w której zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ nie zebrał i rozpatrzył całego materiału dowodowego, podczas gdy wbrew twierdzeniom sądu, organy obu instancji dokładnie przeanalizowały dokumenty w postaci postanowień Komornika Sądowego [...] oraz wydruki z rejestrów (w tym z Bazy Ksiąg Wieczystych), co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń organowi co do dalszego postępowania, które de facto służą jedynie nieuzasadnionemu przedłużeniu postępowania. Są bowiem czynnościami już wykonanymi przez organy obu instancji, gdyż organy wszechstronnie i wnikliwie rozważyły całokształt materiału dowodowego, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: a) art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie pomimo, że możliwe było ocenienie okoliczności przez wskazanych przez skarżącą pod kątem spełnienia przesłanek określonych w tych przepisach na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi K.K. poprzez jej oddalenie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych oświadczając jednocześnie, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, Lex nr 1488113; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wskazać, że o ich skuteczności nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. W ocenie NSA za zasadny należy uznać zarzut sformułowany w pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na wstępie należy wskazać, że prawidłowość wykazania przez organ istnienia przyczyn odmowy umorzenia skarżącej określonych zaległości z tytułu składek, podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy materiał ten, (który powinien znajdować się w aktach sprawy) został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. Stosownie do treści art. 54 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Do uregulowania tego nawiązuje art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. W przypadku, gdy akta te nie spełniają wymagań określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia na mocy art. 62 pkt 1 p.p.s.a. zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Powyższe uzupełnienie powinno dotyczyć dokumentów, które stanowiły składnik akt sprawy administracyjnej i którymi dysponował organ, podejmując zaskarżony do sądu akt. W piśmiennictwie zauważa się, że niekompletność akt administracyjnych sprawy nie może być utożsamiana z niekompletnością materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Przypisywana omawianemu wymaganiu waga jest wynikiem tego, że to na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany oraz, czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania kwestionowanego aktu administracyjnego. W przypadku zatem, gdy organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy (co powinno wynikać z dokumentów przekazanych sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skrgę), sąd nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem (por. A. Bińczyk, M. Kopacz, O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, ZNSA 2013, nr 3, s. 125 i n.; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 50 i n.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sytuację tę ocenia się podobnie, albowiem za istotną wadliwość procesową uznaje się zarówno oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tj. faktach, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, jak i pominięcie części ustaleń, będące wynikiem dokonywania kontroli sądowej zaskarżonego aktu w oparciu o niekompletne akta sprawy (por. m.in. wyroki NSA z 15 lutego 2023 r., III OSK 7450/21; z 3 marca 2022 r., II OSK 797/19; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1191/19; z 28 września 2018 r., I OSK 1763/18; z 9 maja 2018 r., II OSK 485/18, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić należy uwagę, że zawarty w powołanym powyżej art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny "na podstawie akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, przy czym sąd może (z urzędu lub na wniosek stron) przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Z tego względu celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Nie można też oczekiwać, że sąd administracyjny ustali stan faktyczny posługując się domniemaniem faktycznym (por. m.in. wyrok NSA z 29 września 2024 r., I GSK 1114/21). Reasumując powyższą część rozważań należy podkreślić, że podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Sąd powinien dysponować kompletem akt sprawy nadesłanych przez organ. Natomiast jeżeli w dacie orzekania sąd nie dysponował kompletnymi aktami sprawy, to nie powinien orzekać w sprawie i powinien wezwać organ do uzupełnienia akt. Wyłącznie pełne akta administracyjne dają bowiem sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego rozstrzygnięcia (por. R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, s. 669-671). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie niepełnych akt administracyjnych, obejmujących jedynie wniosek skarżącej, który wpłynął do organu pierwszej instancji 11 września 2023 r., dokumenty przedstawione w części wstępnej uzasadnienia oraz dwie koperty zawierające dokumentację medyczną. W aktach przedłożonych Sądowi pierwszej instancji brakowało dokumentów i danych zawartych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS (tj. z bazy REGON, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych), a także postanowień komornika sądowego [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z 30 listopada 2020 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, na które powołał się organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy dokonując ustaleń dotyczących sytuacji skarżącej. Sąd jednak nie podjął próby uzyskania brakującej dokumentacji od organu. Nie zwrócił się do organu o nadesłanie brakujących dokumentów lecz rozpoznał sprawę, pomijając istotną część akt sprawy, orzekając w oparciu o niekompletne akta. Należy w tym miejscu podkreślić, że jeżeli z lektury akt sprawy, bądź istoty kontrolowanego aktu wynika, że określony materiał dowodowy został zgromadzony, lecz nie przesłano sądowi administracyjnemu kompletnych akt sprawy, to obowiązkiem sądu jest ich skompletowanie. W takiej sytuacji sąd powinien wezwać organ do uzupełnienia akt. W świetle przedstawionych powyżej uwag sąd pierwszej instancji niezasadnie zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powołany art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest natomiast zarzut zawarty w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń organowi co do dalszego postępowania, które de facto służą jedynie nieuzasadnionemu przedłużeniu postępowania. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał powody uznania zaskarżonych w sprawie decyzji za nieprawidłowe przemawiające za koniecznością ich uchylenia, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń sądu pierwszej instancji w kwestionowanym zakresie. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ nie mógł zwalczać stanowiska sądu pierwszej instancji dotyczącego oceny zawartości akt administracyjnych. Podkreślić również należy, że wskazany w ramach zgłoszonego powyżej zarzutu art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA z 8 grudnia 2017 r., II OSK 635/16, z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11; z 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11). Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa procesowego nie oznacza, że sąd uchybił wynikającemu z powyższej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej byłaby przedwczesna. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, który został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. m.in. wyroki NSA z 5 września 2014 r., I OSK 1119/13, Lex nr 1664430; z 15 czerwca 2021 r., III OSK 181/21, Lex nr 3191237). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, korzystając z kompetencji przewidzianej w art. 62 § 2 p.p.s.a., skompletuje akta niezbędne do rozpoznania sprawy, albowiem zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji został oparte na niezweryfikowanym stanie faktycznym, przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.