II OSK 731/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1551/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 490 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1551/09, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję, oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia złożonego [...] kwietnia 2009 r. przez [...] Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. obejmującego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji wolnostojącej tablicy reklamowej o wymiarze powierzchni ekspozycji 6,00 x 3,00 m umieszczonej na fundamencie prefabrykowanym nietrwale związanym z gruntem na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] wydaną [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że poczynione ustalenia organu I instancji są właściwe, a wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. W ocenie organu analiza dokumentacji projektowo – technicznej pozwala na przyjęcie, że projektowana inwestycja ze względu na wielkość urządzenia, jego konstrukcję – jest wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, a więc budowlą o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu fakt montowania urządzenia na miejscu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia bowiem dotyczy jedynie metody, techniki i technologii wykonania. Nie można też mówić o instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego, gdyż zgłoszenie obejmowało roboty polegające na budowie samodzielnej konstrukcji – budowli na własnym fundamencie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. w W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła organowi brak prawidłowej oceny konkretnego urządzenia reklamowego, oraz dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zdaniem składu orzekającego kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Organ w rozpoznawanej sprawie powinien przede wszystkim ustalić charakter zamierzenia inwestycyjnego, a więc ocenić na podstawie złożonych przez inwestora ( zgodnie z art. 30 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane) wraz ze zgłoszeniem informacji i dokumentów charakter zgłoszonych robót. Jest to konieczne dla jednoznacznej oceny czy ich rodzaj i zakres wymaga pozwolenia na budowę czy też może być zaakceptowany w uproszczonym trybie zgłoszenia. Dopiero bowiem ustalenie czy inwestycja jest budowlą określoną w art. 3 ust. 3 pkt 3 w/w ustawy czyli wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, realizacja której wymaga pozwolenia na budowę, czy też instalację tablicy i urządzenia reklamowego o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy objętą zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 1 obowiązkiem zgłoszenia pozwoli organowi na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Powyższych ustaleń organ winien dokonać na podstawie szczegółowej analizy przedstawionego projektu budowlanego wskazującego rodzaj i zakres robót niezbędnych dla zrealizowania zamierzonej inwestycji pamiętając, iż ustawodawca w 1997r. zrezygnował z powiązania pojęcia instalacji polegającej na wykonaniu czynności montażowych w wyniku których powstaje urządzenie reklamowe które można umieścić w dowolnym miejscu bez wykonywania prac budowlanych w określonym miejscu, co spowodowało, że możliwa stała się instalacja tablicy reklamowej poza budynkiem. Dla dokonania prawidłowych ustaleń w w/w zakresie organ zobowiązany był zbadać załączony do zgłoszenia projekt budowlany tablicy reklamowej tak w części graficznej jak i opisowej. Takiego badania zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie przeprowadził. Znajdujący się w aktach projekt budowlany jest projektem powtarzalnym w którym podano, że może być zaadoptowany dla potrzeb skarżącej spółki. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł ponadto , że z art. 30 ustawy Prawo budowlane wynika wprost, że zgłoszeniem może być objęta konkretna inwestycja, planowana w ściśle określonym miejscu ze wskazaniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych. Projekt dołączony do zgłoszenia wniesionego przez skarżącą spółkę nie spełnia tych wymogów, a organ nie wykonał obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie zażądał od inwestora uzupełnienia zgłoszenia we wskazanym wyżej zakresie. Organ w ogóle nie ocenił przedstawionego przez zgłaszającego projektu co jest wadą nie pozwalającą sądowi na dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Mazowiecki zaskarżając tenże w wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, uznającą, że możliwe jest stosowanie tego przepisu do urządzeń budowlanych (reklamowych) będących budowlami; 2. art. 3 pkt. 1, 3, 6 i 7 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że budowa budowli jaką jest wolnostojąca tablica reklamowa może być realizowana poprzez instalację. II. naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt; 2. art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w jaki sposób organ administracji naruszył te przepisy. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna podlegająca rozpoznaniu oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zagadnieniem spornym wymagającym rozstrzygnięcia stała się bowiem kwalifikacja objętego zgłoszeniem urządzenia reklamowego, które według projektu składa się z wolno stojącej tablicy reklamowej o wymiarach 6,36 x 3,36 m, zamocowanej na słupie z rur stalowych, utwierdzonym w prefabrykowanym żelbetonowym fundamencie, zbrojonym stalą, o wymiarach 3,4 x 2,0 x 0,5 m. Organ architektoniczno-budowlany wnosząc sprzeciw od zgłoszenia przyjął, że projektowana inwestycja ze względu na wielkość urządzenia, masę całkowitą i konstrukcję – stanowi wolno stojące trwale z gruntem związane urządzenie reklamowe, a więc budowlę wymienioną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę. Natomiast według stanowiska inwestora, planowane roboty budowlane polegają na instalacji urządzenia reklamowego, co wymaga wyłącznie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że urządzenie reklamowe, będące przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie, jest realizowane przez inwestora na podstawie projektu powtarzalnego. Faktem notoryjnym, ale też wynikającym z wielu postępowań sądowych, jest to, że ten typ wolnostojących tablic reklamowych jest szeroko wykorzystywany przez różne podmioty. Kwestia ich kwalifikacji w świetle unormowań Prawa budowlanego stała się zatem przedmiotem licznych orzeczeń sądowych. W większości orzeczeń sądowych uznano, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10). Niezasadnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia sposobu wykonania robót budowlanych, od którego zależy, czy obiekt ma być budowany, czy też instalowany. Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w ustawie. Zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego podlega wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 29-31 Prawa budowlanego, co oznacza, że w stosunku do takich wyłączeń niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej (por. R. Dziewiński, P. Ziemski Prawo budowlane Komentarz Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2005 str. 141). W orzecznictwie wskazuje się, że z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 11 września 2008 r. II OSK 982/07). Dodać należy, że przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definiując pojęcie budowli stanowi, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a ponadto wskazuje listę przykładowych desygnatów definiowanego pojęcia. Wyliczenie to ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której ten przepis się odnosi, przy pomocy tożsamych cech lub cech znacznie zbliżonych (por. Prawo budowlane Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007 r. str. 46-51). Podkreślenia wymaga fakt, że w dokumentacji projektowej zawarto opis obiektu oraz zakresu przewidywanych robót budowlanych, obejmujących: przygotowanie podłoża pod podstawę fundamentową, wykonanie podstawy fundamentowej lub osadzenie prefabrykatu, osadzenie słupa na fundamencie, osadzenie tablicy wraz z jej konstrukcją na słupie wsporczym oraz wykonanie przyłączy instalacji elektrycznej i roboty wykończeniowe. Przewidziano, że ustawienie fundamentu na gruncie może być dokonane na podłożu betonowym, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie – piaskach, piaskach gliniastych, żwirach – o wskazanym minimalnym stopniu zagęszczenia. Według opisu zawartego w zgłoszeniu, inwestor podał, że instalacja będzie się odbywała za pomocą dźwigu samojezdnego. Nie bez znaczenia jest przy tym zastrzeżenie projektanta, że wszystkie prace budowlano-montażowe powinny być prowadzone pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane. Niewątpliwie wskazany wymóg ma związek z wielkością, ale zasadniczo z masą (ciężarem) fundamentu i konstrukcji wsporczej. Odnosząc się do kwestii "związania obiektu budowlanego z gruntem" podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiedział się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zwracał również uwagę, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10 i inne w nich powołane). Zauważyć należy, że już w wyroku z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Z kolei w wyroku z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1456/08, zaznaczono, że stanowisko, według którego urządzenie reklamowe w postaci wolno stojącego nośnika reklam stanowi budowlę, jest jednolicie podzielane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych wszystkich względów słuszne okazały się zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Sąd Wojewódzki opierając się bowiem na niewłaściwej interpretacji omówionych wyżej przepisów Prawa budowlanego, w konsekwencji niezasadnie przyjął, że zaistniała potrzeba uchylenia zaskarżonych decyzji celem ponownego rozpoznania sprawy przez organy architektoniczno-budowlane. Tymczasem w świetle uwag przedstawionych wyżej należało uznać, że zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do oceny w zakresie kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.