II SA/Gd 467/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 2009 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 13 maja 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 12 października 2006 r., ustalającej w punkcie 8 wysokość stawki procentowej (15%) jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku A. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu części działki nr [...] w obrębie R., ustalił w pkt 8 decyzji z dnia 12 października 2006 r. wysokość stawki procentowej (15%) dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwanej dalej U.p.z.p.) Decyzja powyższa stała się ostateczna. Pismem z dnia 17 marca 2009r. A. P. wniósł o stwierdzenie nieważności punktu 8 decyzji, zarzucając wydanie decyzji w tej części bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę jej nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Rozpatrując sprawę w pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa, wobec czego decyzją z dnia 13 maja 2009 r. odmówiło stwierdzenia nieważności. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. P. pismem z dnia 5 czerwca 2009 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji z dnia 13 maja 2009 r. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał argumenty zawarte w wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r., wydanym w sprawie I OSK 1887/07, których przyjęcie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w części ustalającej stawkę opłaty planistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując wniosek A. P. wskazało na zawarte w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. podstawy stwierdzenia nieważności, podkreślając przy tym, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem szczególnym, stwarzającym podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznych wbrew zasadzie trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a. Kolegium uznało, że żadna z podstaw nieważności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodzi. W szczególności nie można przyjąć, że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło z rażącym naruszeniem prawa, wobec wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisów art. 63 ust. 3 oraz art. 36 i 37 U.p.z.p.. Kolegium wskazało, że ma świadomość rozbieżności stanowisk w orzecznictwie w zakresie wykładni art. 63 ust. 3 U.p.z.p. W ocenie Kolegium jednak wskazany przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów art. 36 i 37 U.p.z.p. nie przesądza o braku kompetencji wójta do ustalenia renty planistycznej po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane przepisy nie pozwalają też na jednoznaczne wyłączenie możliwości ustalenia stawki procentowej tej opłaty w decyzji o warunkach zabudowy. Wysokość stawki też nie narusza przepisów. W ocenie Kolegium, sama rozbieżność w zakresie interpretacji przepisów prawa, których wykładnia dostarcza różnych wyników w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie może stanowić o nieważności decyzji, tak samo jak orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. (I OSK 1887/07) przywołane przez skarżącego. Tym bardziej, że choć wyrok ten uwypukla i podsumowuje rozbieżności wynikłe na tle stosowania przepisów art. 63 ust. 3 i art. 36 i 37 U.p.z.p., to nie rozstrzyga tych wątpliwości w sposób jednoznaczny. Skoro rażące naruszenie prawa wymaga stwierdzenia oczywistego naruszenia i rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę, a taka sytuacja nie zachodzi w analizowanym przypadku, gdzie strona powołuje się na odmienną wykładnię przepisu, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, to organ instancji prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 maja 2009 r. uznając, że zastosowano w sprawie przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2009 r. wniósł Prokurator Okręgowy, wnosząc o jej uchylenie, oraz uchylenie decyzji Kolegium orzekającego jako organ pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności pkt 8 ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy z dnia 12 października 2006 r. ustalającej w tej części wysokość stawki procentowej na 15 % dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy nałożony w decyzji obowiązek został nałożony bez podstawy prawnej albowiem w dacie jej wydania na terenie Gminy obowiązek ten wynikał wprost z postanowień § 1 Uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 7 grudnia 2005r. podjętej w sprawie ustalenia wielkości opłaty procentowej od wzrostu/spadku wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy – który stanowił obowiązujący akt prawa miejscowego, 2) art. 77 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie faktu, że wysokość stawki procentowej ustalono na 15% już wcześniej w uchwale Rady Gminy nr [...] z dnia 7 grudnia 2005r., co wynikało wprost z materiałów postępowania w przedmiocie ustalenia A. P. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w sprawie nr [...], którymi organ dysponował w czasie wydawania decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w punkcie 1 i 2 skargi, przepisy art. 63 ust. 3 oraz 36 ust. 1 i 3 oraz art. 37 U.p.z.p. nie mogły stanowić podstawy prawnej do ustalenia w kwestionowanej decyzji jednorazowej opłaty w wysokości 15%, ponieważ w analizowanej ustawie brak jest przepisów, które wprost dawałyby podstawę do odrębnego poza planem miejscowym ustalania wskazanej stawki procentowej. Potwierdza to treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6 marca 2008r. (II OSK 1887/07), z którą Prokurator Okręgowy w pełni się zgadza, a którą przywołał na wcześniejszym etapie sprawy A. P. oraz inne orzeczenia zapadłe na gruncie podobnych stanów faktycznych, w tym wyrok NSA z dnia 7 września 1982r. (sygn. akt SA/Wr 313/82). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. Prokurator podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pkt 8 decyzji ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 12 października 2006 r., nie odniosło się do tego, że określona w decyzji na 15% wysokość stawki procentowej została wcześniej określona w uchwale Rady Gminy nr [...] z dnia 7 grudnia 2005r. Zaniechanie to stanowi nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, rzutujące na treść ostatecznego rozstrzygnięcia. Dodatkowo Prokurator podniósł, że Wójt Gminy w dniu 18 kwietnia 2007 r. wydał decyzję, którą określił kwotę opłaty planistycznej, co potwierdza, że Kolegium przeprowadziło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności z naruszeniem przepisu art. 77 K.p.a. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując równocześnie swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w kontekście podjęcia przez Wójta Gminy późniejszej decyzji z dnia 18 kwietnia 2007r. ustalającej wysokości opłaty planistycznej Kolegium podało, że pomimo iż decyzja ta związana jest z pkt 8 decyzji o warunkach zabudowy z dnia 13 maja 2009r. to nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Postępowanie przedmiocie ustalenia A. P. opłaty planistycznej toczące się przed Kolegium wskutek odwołania zostało bowiem zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd o prawidłowości pkt 8 decyzji o warunkach zabudowy z dnia 13 maja 2009r. Co się zaś tyczy uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 7 grudnia 2005r. w sprawie ustalenia wielkości opłaty procentowej od wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy, to zdaniem Kolegium uchwała ta nigdy nie stała się prawem miejscowym, ponieważ nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa. Publikacja uchwały jest bowiem jednym z warunków jej wejścia w życie. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, jednak zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swymi ocenami prawnymi objąć sprawy innej od tej, która stanowi przedmiot zaskarżenia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2009 r., zapadła w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżącego A. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 12 października 2006 r., w części ustalającej w pkt 8 wysokość stawki procentowej (15%) jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności czy została wydana: 1) z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie A. P. wnosząc o stwierdzenie nieważności punktu 8 decyzji Wójta Gminy z dnia 12 października 2006 r. zarzucił wydanie decyzji w tej części bez odstawy prawnej, co stanowiło przesłankę jej nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. W związku z powyższym, dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Kolegium konieczne jest dokonanie wykładni przepisów art. 36 oraz art. 37 U.p.z.p, zastosowanych odpowiednio na podstawie art. 63 ust. 3 U.p.z.p., ponieważ przepisy te zostały wskazane jako podstawa prawna decyzji Wójta Gminy z dnia 12 października 2006 r. w części ustalającej w pkt 8 wysokość stawki procentowej (15%) opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 4 U.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei przepis art. 63 ust. 3 U.p.z.p. stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko sądów administracyjnych, szczególnie w kwestii rozumienia pojęcia "stosuje się odpowiednio", nie jest jednolite. Aktualnie dominujące jest rozumienie tego pojęcia zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. wydanego w sprawie II OSK 1887/07(Lex nr 464945). Z uzasadnienia tego wyroku wynika jednoznacznie, że rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach - wójt, burmistrz, prezydent. W konsekwencji w sytuacji gdy brak planu miejscowego w przypadku, gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust 4 oraz art. 37 ust 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 36 ust. 4 U.p.z.p., do którego nawiązuje treść art. 63 ust. 3 U.p.z.p., będzie w tej sytuacji polegało na odstąpieniu od zastosowania przepisu art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 7 U.p.z.p., bowiem "odpowiednie stosowanie przepisu" może polegać na stosowaniu danego przepisu bezpośrednio, stosowaniu z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio stosowana oraz na odstąpieniu od zastosowania przepisu mającego być odpowiednio stosowanym. Zatem ani U.p.z.p., ani żaden inny akt prawny (poza uchwałą w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego) nie zawiera normy prawnej, na podstawie której można ustalić wymiar stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy zawierająca takie ustalenie w tej części jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Taka stanowisko zajął także WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r., II SA/Bd 265/08, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r., II SA/GL 952/08, WSA w Opolu w wyroku z dnia 23 lipca 2007 r., II SA/Op 329/07, oraz wyroku z dnia 4 października 2007 r., II SA/Op 356/07, a także przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 29 września 2009 r., II SA/Bk 207/09. 6/09, oraz w wyroku z dnia 18 czerwca 2009r. II SA/Bk 73/09 (niepublikowane - dostępne w Internecie.). Stanowisko takie zaprezentował również NSA w wyroku z dnia 21 października 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1633/08. Odmienną linię orzecznictwa prezentują wyroki WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 338/06, i WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2006 r. II SA/Rz 768/05 (niepublikowane - dostępne w Internecie.). W wyrokach tych przyjęto, że w przypadku braku planu miejscowego ustalenie stawek procentowych służących ustaleniu opłat planistycznych jest kompetencją wójta. Jednakże skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. wydanego w sprawie II OSK 1887/07 uznając, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej z tytuł wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 U.p.z.p. Konkludując Sąd przyjął, że prawidłowa interpretacja tych przepisów skutkująca przyjęciem, iż brak jest podstaw prawnych do wydawania przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty związanej ze wzrostem nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy - jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji zawierającej takie właśnie zapisy. W konsekwencji należy przyjąć że taką decyzją, wydaną bez podstawy prawnej, była decyzja Wójta Gminy z dnia 12 października 2006 r. w części ustalającej wysokość stawki procentowej (15%) jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zatem na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wydana bez podstawy prawnej decyzja jest obarczona wadą nieważności. Natomiast pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne. W szczególności chybiony jest zarzut nałożenia w decyzji obowiązku bez podstawy prawnej ze względu na okoliczność, że w dacie jej wydania na terenie Gminy obowiązek ten wynikał wprost z postanowień § 1 Uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 7 grudnia 2005 r. podjętej w sprawie ustalenia wielkości opłaty procentowej od wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy – który stanowił obowiązujący akt prawa miejscowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. (II SA/Gd 479/09) uwzględnił skargę Prokuratora Okręgowego i stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 7 grudnia 2005 r. przyjmując, że wydana została bez podstawy prawnej oraz, że narusza prawo z uwagi na niepublikowanie jej w Dzienniku Urzędowym Województwa. Ponadto Rada Gminy uchwałą z dnia 19 czerwca 2009 r. nr [...] sama uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę nr [...] z dnia 7 grudnia 2005r. podnosząc że nie jest ona uprawniona do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 12 października 2006 r. obowiązujący akt prawa miejscowego w wiążący sposób ustalał wielkości opłaty procentowej od wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej jej wydanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium rozpozna wniosek A. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 12 października 2006 r. uwzględniając wykładnię przepisów 36 oraz art. 37 U.p.z.p, zastosowanych odpowiednio na podstawie art. 63 ust. 3 U.p.z.p. zawartą w treści niniejszego uzasadnienia.