III SA/Gl 1371/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 8 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w P. na czynności kontrolne Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] r. stwierdzone protokołem nr [...] w przedmiocie gier losowych postanawia: odrzucić skargę. Skargą z dnia 20 kwietnia 2010 r. "A" sp. z o.o. w P. zaskarżyła dokonaną przez pracowników Urzędu Celnego w C. czynność z dnia [...] r. polegającą na przeprowadzeniu eksperymentu doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych, stwierdzoną protokołem nr [...] z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2010 r. w należącym do skarżącej punkcie gry na automatach o niskich wygranych mieszącym się w Ł.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi do sądu administracyjnego jest on zobowiązany w pierwszej kolejności rozważyć, czy istnieje dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w danej sprawie, czyli czy występują podstawy prawne do rozpatrzenia sprawy, jeszcze przed przesądzeniem o zasadności lub bezzasadności skargi. Jak stanowi art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W ten sposób określono konstytucyjne ramy kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Szczegółowy zakres tej kontroli został uregulowany w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z tych regulacji wynika wprost, że właściwość sądów administracyjnych (inaczej niż właściwość sądów powszechnych) nie została określona za pomocą klauzuli generalnej takiej jak w art. 177 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Tym samym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg ściśle przez ustawę określonych. Katalog form działania administracji podlegający kontroli sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Według tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Poza tym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Stwierdzenie to wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny. O takim akcie lub czynności można mówić wówczas, gdy ma charakter publicznoprawny, tzn. gdy: - wynika z zakresu działania administracji publicznej, - jest skierowany do oznaczonego podmiotu, - dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, - samo uprawnienie lub obowiązek, którego dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Kryterium "działania administracji publicznej" oznacza, że podejmowane jest ono przez organ państwowy z wykorzystaniem władztwa administracyjnego. Przy czym działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem oraz jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania przymusu (zob. K. M. Ziemski Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, str. 117 i nast.). W doktrynie podkreśla się, że zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. W związku z tym wskazuje się, że można przyjąć, iż decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu wykonującego administrację publiczną, inne zaś akty są oświadczeniem wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki (zob. B. Adamiak Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006/2/12). Akty i czynności winny być podejmowane na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. B. Adamiak, op. cit., str. 18). W wypadkach gdy do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, mogą pojawić się akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149). Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby, których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny Skoro akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, str. 24- 27 i powołane tam orzecznictwo). Uprawnienie do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w określonym punkcie, wynika z wydanej w tym przedmiocie decyzji administracyjnej - zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a nie bezpośrednio z konkretnego przepisu prawa. Decyzją taką właściwy organ administracji udzielił spółce zezwolenia i jednocześnie zatwierdził lokalizację punktów gry na automatach o niskich wygranych (por. art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, Dz. U. z 2004 r., nr 4, poz. 27, obowiązującej w dacie wydania zezwolenia). Nie można zatem podzielić poglądu, że prawa i obowiązki spółki, których dotyczyć miałby przedmiotowy eksperyment, wynikają z ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przepisy te przewidywały, że urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie (art. 3), a zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udziela izba skarbowa, na której obszarze działania są urządzane i prowadzone takie gry (art. 24 ust. 1a). Skarżona czynność (eksperyment) była podjęta w indywidualnej sprawie, ale nie dotyczyła uprawnienia skarżącej Spółki do prowadzenia działalności na automacie o niskich wygranych w punkcie, w którym przeprowadzono kontrolę, gdyż prawo to wywodzić należy z wydanej decyzji administracyjnej, a nie wprost z przepisu prawa, w szczególności z art. 24 ust. 1a ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Żadne z powyższych działań nie stanowi obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca podaje, że organy administracji celnej podejmują dalsze działania w celu cofnięcia udzielonych zezwoleń i wywodzi z tego, że zaskarżone czynności mają wpływ na zakres i możliwość wykonywania przez nią praw i obowiązków. Jak wynika z odpowiedzi na skargę sporządzonej przez Naczelnika Urzędu Celnego w C., skutkiem przeprowadzenia eksperymentu było wszczęcie postępowania karno-skarbowego. Zatem ewentualne konsekwencje karnoskarbowe przeprowadzonej kontroli w ogóle nie wchodzą w zakres kognicji sądu administracyjnego, gdyż postępowanie to nie toczy się w trybie postępowania administracyjnego. Nie doszło natomiast do uniemożliwienia prowadzania działalności gospodarczej skarżącej. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że przedmiotem zaskarżenia może być ewentualna decyzja organu administracji w sprawie cofnięcia udzielonego zezwolenia. Jednak sam eksperyment, jako czynność poodejmowana w ramach upoważnienia, nie rodzi skutków, które byłyby objęte hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wobec czego nie jest zaskarżalny do sądu administracyjnego. Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że samo przeprowadzenie kontroli może stanowić przedmiot skargi. Wskazana w skardze kontrola była jedynie czynnością faktyczną organu, nie rodzi żadnych obowiązków i nie przyznaje kontrolowanemu podmiotowi uprawnień, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność kontroli potwierdzona protokołem mogłaby podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko wówczas, gdyby z jego treści wynikało nałożenie na podmiot kontrolowany określonych obowiązków. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. akt FPS 13/00). Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale wyraził pogląd, że wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 100, poz. 442 ze zm.) - wskazuje wyłącznie określone uchybienia, nieprawidłowości oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa materialnego, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pomimo że przedmiotem tej uchwały jest wykładnia art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), to zachowuje ona aktualność również w obowiązującym stanie prawnym. Jeżeli chodzi o protokół z kontroli w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, to należy wskazać, że akt ten zawiera ustalenie stanu faktycznego i wskazuje stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości. Dokumentem tym nie nałożono na skarżącą żadnych obowiązków określonych w przepisach prawa. Nie ma on charakteru władczego skierowanego do podmiotu administrowanego. Akt ten nie odmawia również stronie żadnych uprawnień (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 19 luty 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1302/06, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 109/08). Zatem protokołu tego nie można uznać za akt podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowi on jedynie materiał dowodowy w postępowaniu karnym skarbowym, pozostającym poza jurysdykcją sądów administracyjnych czy administracyjnym. W ramach tych postępowań skarżąca może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli. Powyższe stanowisko w zakresie dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego protokołu kontroli znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 19 luty 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1302/06, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 109/08). Przedmiotowa skarga została więc wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko Sądu jest zbieżne z poglądami sądów administracyjnych (por. postanowienia: WSA w Opolu z dnia 16 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Ol 195/10 i II SA/Op 197/10 i z dnia 26 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Op 196/10, WSA w Bydgoszczy z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I SA/Bd 330/10, WSA w Gdańsku z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 137/10 i z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 186/10, WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 349/10 i III SA/Kr 359/10 oraz WSA w Szczecinie z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 284/10 i WSA w Olsztynie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 542/10). Powyższe rozważania w ocenie Sądu prowadzą do jednoznacznej konkluzji, iż przedmiotowa skarga została wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.