II OW 84/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 czerwca 2011 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w sprawie rozpoznania zażalenia [...] S.A. na postanowienie Starosty Poznańskiego z [...] marca 2011 r. znak [...] przekazujące Wojewodzie Wielkopolskiemu wniosek [...] S.A. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w K. postanawia: umorzyć postępowanie z wniosku Wojewody Wielkopolskiego. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w sprawie rozpatrzenia zażalenia [...] S.A. na postanowienie Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] przekazujące Wojewodzie Wielkopolskiemu wniosek [...] S.A. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w K. Jak wynika z akt sprawy, [...] S.A z siedzibą w K. pismem z dnia 21 lutego 2011 r. wystąpiły do Starosty Poznańskiego o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 654 ze zm.) w zw. z ustawą z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm. – dalej "ustawy o EURO") w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości składającej się z działki nr [...], obręb K., gmina K., powiat [...] województwo [...] o nieuregulowanym stanie prawnym poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400kV [...], w tym na podwieszenie napowietrznych przewodów, po trasie istniejącej linii 220 kV [...] przeznaczonej do rozbiórki a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu. Starosta Poznański postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Wojewodzie Wielkopolskiemu wniosek [...] S.A z siedzibą w K. z dnia 21 lutego 2011 r. powołując się na art. 25a ust. 1 ustawy o EURO. Zażalenie na powyższe postanowienie, pismem z dnia 21 marca 2011 r. wniosła spółka [...] z siedzibą w K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu Starosty Poznańskiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało Wojewodzie Wielkopolskiemu zażalenie spółki [...] z siedziba w K. z dnia 21 marca 2011 r. jako organowi właściwemu w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podkreśliło, że wnioskodawca żądał wydania decyzji na podstawie art.124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza właściwość starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 9a powołanej ustawy, organem wyższego stopnia w stosunku do tak określonego organu jest wojewoda. Domniemanie właściwości wojewody we wszystkich sprawach powierzonych w pierwszej instancji staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, wynika wprost z art.3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Natomiast samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty (art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), a nie do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 14 czerwca 2011 r., wystąpił, na podstawie art. 22 § 2 k.p.a., w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu a Wojewodą Wielkopolskim dotyczącego ustalenia, który z organów jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia [...] S.A. z siedziba w K. z dnia 21 lutego 2011 r. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, iż stosownie do art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Pośród ustaw, które odmiennie regulują kwestię właściwego organu wyższego stopnia jest również ustawa o gospodarce nieruchomościami, której art. 9a stanowi, iż organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Zdaniem Wojewody analiza przytoczonych przepisów jednoznacznie wskazuje, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach uregulowanych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zatem właściwość wojewody ograniczona jest do wykonywania czynności nadzorczych w stosunku do tych spraw, których podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy prawa materialnego (ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz które powodują merytoryczne rozpoznanie danej sprawy przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Wojewoda wskazał też, że postanowienie Starosty Poznańskiego z [...] marca 2011 r., wydane zostało wyłącznie na podstawie przepisów art. 65 § 1 k.p.a. regulujących kwestię organu właściwego do rozpoznania sprawy. Nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz do próby jej wstępnej kwalifikacji, której podstawę stanowiły przepisy proceduralne. Starosta Poznański wyszedł z założenia, że skoro wydane postanowienie dotyczy jedynie kwestii proceduralnej, to właściwym do rozpatrzenia zażalenia będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, nie zaś Wojewoda Wielkopolski, którego nadzór merytoryczny rozpoczyna się dopiero od momentu ustalenia właściwych organów i przedmiotu postępowania. Starosta Poznański, przekazując sprawę według właściwości nie działał jako wykonawca zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, lecz jedynie jako organ administracyjny z urzędu uznający się za niewłaściwy do rozpoznania wniesionego do niego podania. Przekazując sprawę według właściwości innemu podmiotowi dokonał oceny sprawy z punktu widzenia art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wziął również po uwagę przepisy prawa materialnego, ale nie w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, lecz jedynie z uwagi na konieczność wskazania właściwego organu (por.: wyrok NSA z 17 marca 2006 r., sygn. akt II OW 99/05). Skoro Starosta Poznański w niniejszej sprawie nie działał, jako starosta wykonujący zadnie zlecone z zakresu administracji rządowej i sprawa przekazania wniosku organowi właściwemu nie jest regulowana przez ustawę o gospodarce nieruchomościami to zastosowanie znajduje wówczas art. 17 pkt 1 k.p.a., nie zaś art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na wniosek (pismo z dnia 12 lipca 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wskazało, że jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty (zgodnie z art.17 pkt 1 w zw. z art.5 §2 pkt 6 k.p.a.), a nie do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Starosta jest członkiem i przewodniczącym organu kolegialnego, jakim jest zarząd powiatu. Pełni także rolę przełożonego służbowego pracowników starostwa oraz kierownika zakładu pracy. Natomiast co do spraw z zakresu administracji rządowej, starosta jest w istocie następcą kierownika urzędu rejonowego, a więc organem administracji rządowej w sensie funkcjonalnym. Zdaniem Kolegium [...] S.A. żądają wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), to oznacza właściwość starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art.9 a powołanej ustawy, organem wyższego stopnia w stosunku do tak określonego organu jest wojewoda. Sprawa przedstawiona przez [...] S.A. ma w istocie charakter wywłaszczeniowy, co przesądza o braku właściwości po stronie SKO w Poznaniu. Kolegium powołało się na w liczne orzeczenia, w których Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na generalną właściwość wojewody w sprawach należących w pierwszej instancji do starostów (np.: postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09; postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt I OW 120/09; wyrok NSA z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1691/09; postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OW 14/11). W ocenie Kolegium domniemanie właściwości wojewody we wszystkich sprawach powierzonych w pierwszej instancji staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, wynika też wprost z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważa też, że postanowienie Starosty Poznańskiego zostanie uchylone, niezależnie kto będzie rozpatrywał zażalenie, gdyż obowiązująca od dnia 11 kwietnia 2011 r. nowelizacja k.p.a. usunęła podstawę do wydawania postanowień w trybie art. 65 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy musi stosować przepisy właściwe dla chwili rozpatrywania zażalenia. W istocie zatem pozostanie nie rozstrzygnięty ten podstawowy spór, a mianowicie czy sprawa zajęcia nieruchomości pod budowę linii elektroenergetycznej należy do właściwości Starosty Poznańskiego czy Wojewody Wielkopolskiego. Ze względu na ekonomikę postępowania i interes stron, NSA w uzasadnieniu swojego postanowienia mógłby sformułować wskazówki i w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Ponieważ do wniosku, w tym również do wniosków o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego i sporu o właściwość, zgodnie z art. 64 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie należało uwzględnić przepisy art. 134 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd musiał z urzędu wziąć pod uwagę, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. weszły w życie zmiany wprowadzone ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Na mocy art. 1 pkt 12 ww. ustawy, art. 65 § 1 k.p.a. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym wniesione podanie nie przekazuje się już do właściwego organu w drodze postanowienia, nie ma więc też zażalenia. Ponieważ ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniająca przepisy k.p.a. i p.p.s.a., nie zawiera przepisów przejściowych, z dniem jej wejścia w życie (11 kwietnia 2011 r.), należy stosować przepisy nowe. Tym samym wszczęte postępowania zażaleniowe na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. (w brzmieniu dotychczasowym), ulegają umorzeniu, z podobnym skutkiem postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczęte wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, jak w tej sprawie (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Odnośnie rozstrzygnięcia sporów kompetencyjnych, w których jedną ze stron będących w sporze, jest starosta, jak wynika z najnowszego orzecznictwa (postanowienia NSA z: 22 października 2010 r., II OW 52/10; 11 marca 2011 r., II OW 106/10; 7 kwietnia 2011 r., II OW 107/10; 7 kwietnia 2011 r. II OW 10/11), nie można nie uwzględnić tego, czy w danej sprawie regulowanej przepisami administracyjnego prawa materialnego, starosta działa jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), czy też jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (Prawo budowlane, Prawo wodne, ustawa o gospodarce nieruchomościami). Powyższy pogląd stanowi odstępstwo od poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 14 grudnia 2004 r., OW 146/04, Lex nr 171194. Należy zauważyć, że jeśli starosta działa jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), to organem wyższego stopnia dla niego zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast jeżeli starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej to najczęściej dla niego organem wyższego stopnia jest również organ administracji rządowej (wojewoda, dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej). Chociaż od powyższej zasady są również wyjątki, przykładem tego może być art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2009 r.), który stanowi, iż "postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej". Jednak przepisy tej ustawy nie wskazują organu wyższego stopnia dla starosty wykonującego zdanie z zakresu administracji rządowej, wobec czego ma tu zastosowanie przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. (postanowienia NSA z: 18 czerwca 2010 r., II OW 23/10; 25 lutego 2011 r., II OW 90/10; 18 marca 2011 r., II OW 102/10, II OW 101/10; 22 lipca 2011 r., II OW 17/11). Natomiast pogląd wyrażony w odpowiedzi na wniosek (pismo SKO w Poznaniu z dnia 12 lipca 2011 r.), iż z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), wynika wprost domniemanie właściwości wojewody we wszystkich sprawach powierzonych w pierwszej instancji staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, jak wynika z powyższych rozważań oraz z poglądów doktryny i dotychczasowego orzecznictwa sądowego, nie jest wcale tak oczywisty (patrz: D. Sabuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, "Casus" 2011, nr 59, s. 11 i in.). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.