II SA/Gl 550/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2010 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na akt Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z daty [...]r., zatytułowanym wezwaniem do zapłaty, H. K. i M. K. jako współwłaściciele pojazdu marki [...] , zarejestrowanego w dniu [...]r. pod nr rej. [...], wystąpili do Starostwa Powiatowego w [...]. o zwrot kwoty 425 zł tytułem nadpłaty za wydanie karty pojazdu, pobranej w kwocie 500 zł na podstawie § 1 ust. 1 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ), który to przepis na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119), został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W odpowiedzi pismem z dnia [...]r. nr [...] działająca z up. Starosty K. Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu poinformowała wnioskodawców, że opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana zgodnie z obowiązującą w dniu rejestracji regulacją prawną, wynikającą z art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i przepisami § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika do powołanego wyżej rozp. – w wysokości określonej w § 1 ust. 1. Zdaniem organu rejestrującego, jego obowiązki sprowadzają się do realizacji zadań rządowych i nie jest jego rolą ocena zgodności obowiązujących przepisów z Konstytucją RP, lecz jedynie ich stosowanie. Z kolei H. K. i M. K. pismem z daty wpływu w dniu [...]r. wezwali Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymując dotychczasową argumentację. W odpowiedzi Starosta pismem z dnia [...]r., doręczonym w dniu [...]r. poinformował wnioskodawców o możliwości kwestionowania stanowiska przed sądem administracyjnym. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej w dniu [...]r. H. K. i M. K. domagali się stwierdzenia bezskuteczności czynności organu odmawiającego zapłaty żądanej kwoty i nałożenia obowiązku zwrotu opłaty w części bezprawnie zawyżonej, a ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, podtrzymali argumentację zawartą we wniosku, a dla jego poparcia odwołali się do wyroków WSA w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 352/08, z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 369/08 i z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 443/08, a także do orzeczenia ETS w sprawie C-134. W odpowiedzi na skargę Starosta [...]. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, bowiem po wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozp. Min. Transportu i Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. ustalono nową wysokość opłaty na kwotę 75 zł, lecz przepis ten wszedł w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 ustawy 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności skargi doprowadziło w ocenie sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi rozważenia wymagało, czy mieści się ona we wskazanym wyżej zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, iż kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz. 21). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie cytowanego przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy). Sąd stwierdza, że wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt Starosty [...] zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, iż stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 cytowanego artykułu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie jego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji pojazdu przez skarżących, którzy uiścili taką właśnie opłatę za wydanie karty pojazdu. Wymieniony przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia został w dniu 17 stycznia 2006 r. wyrokiem w sprawie o sygn. akt U 6/04 uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Jednocześnie mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym pozostawało ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty w zgodzie z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i w zgodzie z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że do daty odroczenia jest on zgodny z Konstytucją, a od tej daty staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z 5-6, poz. 61; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą. Jak już wyżej wskazano, przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Wracając do meritum sprawy wskazać przyjdzie, że wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości. Zgodnie z art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Inaczej jednak została ukształtowana relacja względem władzy ustawodawczej sądów, a inaczej Trybunału. O ile Trybunał Konstytucyjny jest organem kontroli także władzy ustawodawczej, o tyle sędziowie orzekający w sprawach indywidualnych podlegają Konstytucji i ustawom. W myśl art. 178 Konstytucji sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, iż sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji zatem do aktów stanowiących przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodnie z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. U 2/97, Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (por: w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 63; z 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 3, poz. 104; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, w: ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05). Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów inkryminowanego rozporządzenia skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją karty. Konsekwencją uznania przez tutejszy Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącym zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu w 2005 r. opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych zatem nienależnie. Nadmienić jeszcze należy, że wyrażony przez Sąd w niniejszej sprawie pogląd i ocena prawna co do odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu są konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a skład orzekający nie znalazł podstaw i argumentów, które mogłyby uzasadniać zmianę tego stanowiska (por. m. in. wyroki tut. Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 353/08; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt SA/Gl 545/09 oraz z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 108/10 (nieprawomocny); wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 453/08 oraz III SA/Gd 455/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 389/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 330/09; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09, I OSK 1354/09). Niezależnie od powyższego zwrócić przyjdzie uwagę na pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08. W wyroku tym NSA uznał, że jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Aprobując tak postawioną tezę stwierdzić należy, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. Odnosząc się do żądania skargi uznania bezskuteczności czynności Starosty [...] i nakazania temu organowi zwrotu nadpłaty, wyjaśnić przyjdzie, że wnioski skarżących nie mogły odnieść skutku w świetle art. 146 p.p.s.a. Zdaniem sądu, stanowisko odmowne organu administracji ma bowiem charakter prawny aktu, a nie czynności, którą to formą działania byłby zwrot określonej kwoty. Brak też możliwości uznania przez sąd uprawnienia, skoro nie sposób określić na tym etapie wysokości należącej opłaty za wydanie karty pojazdu. Nie jest przy tym wykluczone dochodzenie przez stronę w postępowaniu przed sądem powszechnym roszczenia o zapłatę, o ile organ administracji nie dokona zwrotu nadpłaty ( vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] winien ustalić, w jakiej wysokości skarżący powinni byli uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę na podstawie art. 148 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonego aktu stosownie do art. 152, zaś o kosztach postępowania – na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.