IV SA/Po 188/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję WSA/wyr.1-sentencja wyroku Dnia 15 listopada 2011 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek (z tego samego dnia) B. P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, F. P. Do wniosku została załączona m.in. kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności [...] zaliczająca F. P. do znacznego stopnia niepełnosprawności, do dnia [...] października 2013 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych) odmówił przyznania wnioskowanego uprawnienia. Uzasadniając napisał, że bezspornie mąż wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym wymagającą stałej opieki. W związku z opieką nad mężem wnioskodawczyni nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej, co potwierdza oświadczenie złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Jednakże ustawa o świadczeniach rodzinnych wyklucza uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego między innymi wtedy, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od opisanej decyzji wnioskodawczyni napisała, że nie może podjąć pracy ponieważ jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad mężem. Stan zdrowia męża nie pozwala na jego samodzielną egzystencję. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako kpa) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że z dniem 14 października 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011, Nr 205, poz. 1212), która zmieniała między innymi przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej sprawy o świadczenia rodzinne, do których prawo powstało przed dniem wejścia jej w życie, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych. Kolegium uznało, że tylko do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji mają zastosowanie przepisy dotychczasowe i wskazało, że skoro przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 15 listopada 2011 r., to zastosowanie mają zmienione przepisy ustawy. Kolegium przytoczyło tekst art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, opisujący komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i wskazało na ust. 5 pkt. 2 lit. a tegoż artykułu, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że po zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawanie w związku małżeńskim jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę w nim pozostającą, która wymaga opieki, w sytuacji kiedy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do osoby pozostającej w związku małżeńskim jest możliwe w sytuacji, gdy drugi ze współmałżonków również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uniemożliwia zapewnienie właściwej opieki. Z akt sprawy wynika, że mąż wnioskodawczyni jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma również wątpliwości co do tego, że opiekę nad nim sprawuje wnioskodawczyni, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia; wnioskodawczyni nie może jednak nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zachodzi przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła wnioskodawczyni, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, Uzasadniając napisała, że wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca i niezrozumiała, bowiem do grudnia 2011 r. SKO orzekało w identycznych sprawach na korzyść odwołujących się. Kolegium powoływało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, który uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Kolegium przyznało, że do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej uznawało prawo małżonka do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na współmałżonka, jednak dokonana zmiana przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia złudzeń co do woli ustawodawcy w tym względzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium o konieczności zastosowania w sprawie zmienionych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych – w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011, Nr 205, poz. 1212). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim". Ustawą zmieniającą przepis ten doprecyzowano w ten sposób, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Art. 3 ustawy zmieniającej zawiera unormowanie przejściowe, w myśl którego sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 14 października 2011 r.), podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Przy ustalaniu momentu "powstania prawa do świadczenia" w powyższym znaczeniu należy uwzględnić treść art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (tak też m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 16.02.2012 r., III SA/Gd 42/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W rozpatrywanej sprawie orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na posiedzeniu w dniu [...] października 2011 r. (wniosek został złożony w dniu [...] września 2011 r. – k. 2 akt administracyjnych), zaś wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 15 listopada 2011 r. Powyższe oznacza więc, że ww. trzymiesięczny termin został dotrzymany, zatem prawo do świadczenia mogło w niniejszej sprawie powstać z dniem 01 września 2011 r. W konsekwencji organy obu instancji powinny zastosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 14 października 2011 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciążył obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa regulacja została opatrzona zastrzeżeniem, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy zachodzi jedna z przyczyn określonych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych a w szczególności, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji). W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko w myśl którego konieczna jest prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadzi do wniosku, że przewidziane w tym przepisie wyłączenie uprawnienia do świadczenie pielęgnacyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku złożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia przez współmałżonka na drugiego z małżonków, jak również w przypadku złożenia wniosku przez osobę należącą do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20.04.2010 r., I OSK 115/10; z 26.03.2010 r., I OSK 1699/09; z 17.12.2009 r., I OSK 722/09; z 07.12.2009 r., II OSK 723/09; a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 16.02.2012 r., III SA/Gd 42/12; z 07.02.2012 r., IV SA/Wr 793/11; z 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11; z 08.08.2011 r., II SA/Rz 40/11; z 08.09.2011 r., IV SA/Po 368/11; z 08.06.2011 r., IV SA/Po 317/11; z 04.08.2009 r.; I SA/Wa 7/09 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Zgodnie z tym stanowiskiem okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Trafnie wskazywano na konieczność przypisywania w takim przypadku pierwszeństwa wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przed jego wykładnią językową. Wnikliwa argumentacja na rzecz dopuszczalności i celowości stosowania takiej wykładni - służącej niewątpliwie ochronie wartości konstytucyjnych, do jakich art. 18 Konstytucji RP zalicza małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo, a także zgodnej z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zwłaszcza wskazywany w skardze wyrok TK z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6 poz. 107 oraz postanowienie TK z 01.06.2010 r., P 38/09, OTK-A 2010, nr 5, poz. 53) została przedstawiona w licznych wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych w tym m.in. w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z 08.08.2011 r. (II SA/Rz 40/11, CBOSA) - którego zasadnicze tezy prawne sąd w obecnym składzie w pełni podziela. Referowane stanowisko ukształtowało się na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011, Nr 205, poz. 1212) . Sąd stwierdza ponadto, że również w znowelizowanej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można odczytywać w oderwaniu od wymogu stosowania wykładni zapewniającej zgodność regulacji ustawowej z zasadami konstytucyjnymi, dostatecznie oświetlonymi w istniejącym orzecznictwie TK - z analogicznych, jak dotychczas, względów (por. wyrok WSA w Olsztynie z 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 198/12, CBOSA). Dlatego również przy zmienionym stanie prawnym oragny powinny stosować prokonstytucyjną wykładnię przepisów prawa. Jednakże sąd wskazuje, że organy obu instancji błędnie uznały, że zastosowanie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 października 2011. W świetle wyżej opisanej prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych sąd stwierdza i to, że organy wadliwie przyjęły, że pozostawanie w związku małżeńskim jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę w nim pozostającą, która wymaga opieki, w sytuacji kiedy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem prawa materialnego - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 p.p.s.a.), ponieważ nie posiada ona - jako decyzja odmowna - przymiotu wykonalności. Poza tym Sąd w aktualnym składzie podziela pogląd, że nawet po zmianie przepisów Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów przejściowych ustawy zmieniającej przyjętą przez sąd w niniejszym wyroku oraz przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.