I SA/Ol 185/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant referent stażysta Jakub Gosk, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 9 maja 2012r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 do konkursu Nr 1 oddala skargę Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]"r., nr "[...]", stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa Nr "[...]" z dnia "[...]"r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007 – 2013 do konkursu nr "[...]"– w części dotyczącej § 13 ust. 1 zdanie drugie i § 13 ust. 2 zdanie trzecie Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru powołał treść wymienionych postanowień Regulaminu dotyczących procedury odwoławczej w toku postępowania z wniosku o przyznanie dofinansowania projektu. Jak wskazał, w myśl § 13 ust.1 zdanie drugie Regulaminu wnioskodawca, którego projekt został umieszczony na liście rezerwowej projektów do dofinansowania nie może wnieść protestu, gdyż wyniki oceny projektu są pozytywne. Natomiast stosownie do § 13 ust. 2 zdanie trzecie Regulaminu, niezakwalifikowanie projektu do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wynika wyłącznie z obiektywnych przyczyn niezależnych od właściwej instytucji, w związku z czym wszczęcie procedury odwoławczej jest bezcelowe, bowiem jej wynik w żadnym przypadku nie doprowadziłby do podpisania umowy o dofinansowanie Zdaniem organu nadzoru, z powyższych postanowień Regulaminu wynika, iż umieszczenie projektu na liście rezerwowej jest równoznaczne z pozytywną oceną projektu, co skutkuje tym, że wnioskodawca nie może skorzystać z procedury odwoławczej, mimo że jego projekt nie otrzyma dofinansowania z powodu braku środków finansowych. Powyższe zapisy Regulaminu nie uwzględniają stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego umieszczenie projektu na liście rezerwowej jest tożsame z negatywną oceną projektu (postanowienia NSA: z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt: II GSK 846/10, z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt: II GSK 1494/10, z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt: II GSK 847/10, z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt: II GZ 182/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 3 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 437/10). W takiej sytuacji wnioskodawcy powinien zaś przysługiwać przynajmniej jeden środek odwoławczy, o czym stanowi art. 30b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda uznał, iż zapisy § 13 ust. 1 zdanie drugie i § 13 ust. 2 zdanie trzecie Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007 – 2013 do konkursu nr "[...]"stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Województwa Nr "[...]", rażąco naruszają obowiązujące prawo. W skardze z dnia 14 marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Zarząd Województwa, wnosząc o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucił organowi nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). W uzasadnieniu podniósł, że Regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007 – 2013 w brzmieniu kwestionowanym przez Wojewodę jest identyczny we wszystkich konkursach ogłoszonych przez Zarząd Województwa i obowiązuje w sposób jednolity w całym systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego. Pomimo weryfikacji kilkudziesięciu uchwał Zarządu Województwa podejmowanych w ramach realizacji RPO Warmia i Mazury 2007 – 2013, organ nadzoru nie sygnalizował dotychczas wątpliwości co do zgodności z prawem zakwestionowanych aktualnie zapisów Regulaminu. Skarżący wskazał, że postępowanie w sprawie dofinansowania projektu odbywa się kilkuetapowo i obejmuje etap oceny formalnej oraz merytorycznej, a następnie umieszczenie projektu na liście rankingowej projektów. Przejście przez te etapy oznacza pozytywny wynik oceny. Tak więc informacja o pozytywnej ocenie merytorycznej projektu, ze wskazaniem, że projekty, które uzyskały co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów zostają umieszczone na liście rankingowej, nie może stanowić informacji o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30 b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zarząd Województwa wskazał, że w bogatym w tej kwestii orzecznictwie sądowym można wskazać szereg judykatów, w których stwierdzono, iż umieszczenia projektu na liście rezerwowej projektów nie należy postrzegać jako negatywnej oceny projektu (p. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 47/10; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 92/10, postanowienie WSA w Poznaniu z 13 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Po 219/10; z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 181/10). Stanowisko prezentowane w uzasadnieniach orzeczeń NSA powołanych przez organ nadzoru, nawiązujące do wykładni celowościowej art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stoi natomiast w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem tych przepisów. Wykładnia pojęcia "negatywna ocena" powinna być dokonywana zgodnie z unormowaniami tej ustawy, a zwłaszcza art. 30a ust. 1 pkt 1 – 2, który to przepis określa przesłanki zawarcia umowy o dofinansowanie. Umowa ta zawierana jest więc w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz, którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Odwołując się do orzeczenia WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 69/10, wskazano w skardze, że samo subiektywne przekonanie wnioskodawcy o niewłaściwej ocenie projektu i uzyskaniu przez niego za małej liczby punktów nie przesądza o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 powołanej ustawy. Pozytywna ocena projektu nie jest bowiem zawsze równoznaczna z możliwością zawarcia umowy o dofinansowanie. Podkreślając niejednolitość orzecznictwa sądowego w omawianej kwestii, Zarząd Województwa zwrócił uwagę, że stanowisko sądów administracyjnych nie stanowi źródła prawa w polskim porządku prawnym, a tym samym, zwłaszcza w sytuacji rozbieżności, nie może ono być powodem do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru nie miał zatem podstaw, by stwierdzić, że zastosowana przez Zarząd Województwa językowa wykładnia przepisu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju rażąco narusza prawo. Na uwagę zasługuje również fakt, że postępowanie w sprawie podziału środków unijnych nie ma charakteru administracyjnego, a wnioskodawcy dobrowolnie godzą się na warunki zamieszczone w procedurach naboru wniosku. Szukanie zatem analogii w ochronie praw procesowych wnioskodawcy aplikującego o środki unijne z uprawnieniami zamieszczonymi w procedurze administracyjnej jest całkowicie bezzasadne. Końcowo Zarząd Województwa wskazał, że zasady przyjęte w Regulaminie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków RPO Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu nr "[...]" są analogiczne do rozwiązań obowiązujących w innych programach operacyjnych na terenie kraju i nie mają charakteru odosobnionego. Identyczne unormowania można bowiem odnaleźć np. w Szczegółowym Opisie Priorytetów RPO Województwa Podlaskiego na lata 2007 – 2013, Uszczegółowieniu Lubuskiego RPO na lata 2007 – 2013, Zasadach procedury odwoławczej w ramach RPO Województwa Łódzkiego na lata 2007 – 2013, Procedurze odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO Województwa Mazowieckiego 2007 – 2013. Ponadto Zarząd Województwa zwrócił uwagę, że bardzo wiele projektów, które zostały umieszczone pierwotnie na liście rezerwowej, otrzymało dofinansowanie na skutek powstałych oszczędności poprzetargowych, czy pojawienia się środków z innych źródeł. Wskazano również, że ustawodawca nie nakłada w ogóle obowiązku tworzenia jakichkolwiek list rezerwowych. Tworzenie takich list w systemie realizacji RPO – z punktu widzenia ochrony praw podmiotowych jednostki, jest rozwiązaniem korzystnym. Przedstawione fakty obalają pogląd, iż umieszczenie na liście rezerwowej z uwagi na wyczerpanie alokacji na dany konkurs uniemożliwia otrzymanie przez wnioskodawcę dofinansowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo wskazał, że zakwestionowane zapisy Regulaminu sprawiają, że wnioskodawcy, których projekty zostały zamieszczone na liście rezerwowej znajdują się w gorszej sytuacji od wnioskodawców, których projekty uzyskały ocenę negatywną, którzy to mają możliwość weryfikacji oceny projektu. Podkreślił, że zapisy te są również sprzeczne z wytycznymi Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r.. Podniósł także, iż szereg województw, w tym: mazowieckie, podkarpackie i pomorskie, skorygowało wadliwie ustanowione procedury odwoławcze, doprowadzając do ich zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają między innymi w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – co wynika z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. Badając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia "[...]"r., Sąd podzielił argumentację przedstawioną przez organ nadzoru, zgodnie z którą wymieniona w rozstrzygnięciu uchwała Zarządu Województwa "[...]"z dnia "[...]"r., w części dotyczącej § 13 ust. 1 zdanie drugie i § 13 ust. 2 zdanie trzecie, stanowiącego załącznik do tej uchwały, Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007 – 2013 do konkursu nr "[...]"– wydana została z naruszeniem art. 30b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W konsekwencji należało więc stwierdzić nieważność tego aktu w trybie o jakim mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Istota sporu na tle zgodności z obowiązującym prawem postanowień stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Województwa z dnia "[...]"r. Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie, sprowadza się do wykładni zawartego w art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, pojęcia "negatywna ocena projektu". W związku z tym, iż powołana ustawa wymienionego pojęcia nie wyjaśnia, rację miał, zdaniem Sądu, organ nadzoru odwołując się w celu ustalenia jego znaczenia, do utrwalonej już w tym zakresie linii orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. postanowienia: z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10; z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 565/10, z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt 657/10, dostępne w bazie internetowej CBOIS), wielokrotnie podnoszono, iż pojęcie "negatywnej oceny projektu" należy utożsamić z oceną niedającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania. Jako przykład negatywnej oceny projektu wskazywano zaś sytuację, w której projekt przeszedł pozytywnie wszystkie stadia oceny, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania wskutek wyczerpania środków przewidzianych w ramach danego konkursu i został umieszczony na tzw. liście rezerwowej. Chodzi bowiem o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy (strony). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 stycznia 2012r. o sygn. akt: II GSK 2313/11 (publ. CBOIS), celem złożenia wniosku jest uzyskanie środków pieniężnych, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca nic nie otrzymał, trudno jest ocenić końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Za taką interpretacją pojęcia oceny pozytywnej przemawia także treść art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika wprost, że umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Zadaniem instytucji nie jest samoistne dokonywanie ocen składanych projektów, czyli przeprowadzenie konkursu wyłaniającego i uporządkowującego wnioski od najlepszego do najgorszego. Zadaniem instytucji zarządzającej jest udzielenie dofinansowania, bądź odmowa jego udzielenia. Dokonywane w trakcie wyboru projektów oceny stanowią jedynie środek do osiągnięcia ostatecznego celu, którym jest skonkretyzowane zadysponowanie powierzonymi środkami, czyli wykonanie zadań określonych w art. 29 ust. 1 pkt 5, 7 i 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jeżeli zatem jednym wnioskodawcom przyznano dofinansowanie, innym zaś odmówiono, umieszczając ich na liście rezerwowej, to znaczy, że projekty tych ostatnich oceniono jako niedostateczne do przyznania dofinansowania, czyli oceniono je negatywnie. W pełni zgodzić należy się, zdaniem Sądu, z argumentacją w/w postanowienia NSA, iż każde postępowanie kwalifikacyjne ma doprowadzić do osiągnięcia określonego rezultatu, celu. Celem tym jest natomiast uzyskanie dofinansowania projektu. Z tych względów słuszny jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w postanowieniu z dnia 24 marca 2010 r. o sygn. akt II GSK 248/10, zgodnie z którym: "Negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ma miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez "właściwą instytucję", ale przede wszystkim przez stronę, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego, kwestionując zasadność, ale także legalność informacji - podjętego na podstawie przepisów prawa indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej". To strona powinna więc mieć prawo do decydowania, czy dokonana na dowolnym etapie postępowania kwalifikacyjnego ocena jej projektu jest na tyle negatywna, że uniemożliwia lub ogranicza uzyskanie dotacji i w związku z tym czy skorzysta ze środka odwoławczego. Natomiast nie można podzielić stanowiska, aby to instytucja zarządzająca poprzez samo użycie słowa "pozytywnie" decydowała o tym, czy stronie wolno skorzystać ze środka odwoławczego, czy też nie. Przyjęcie innej wykładni art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i uznanie, że uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej w połączeniu ze stwierdzeniem braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. W lepszej sytuacji znalazłby się bowiem uczestnik, którego projekt nie uzyskał minimalnej oceny merytorycznej punktowej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, w porównaniu z wnioskodawcą, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji (p. postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt: II GSK 2313/11). Skoro przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewidują tworzenia list rezerwowych – co podkreśla skarżący - to zdaniem Sądu, tym bardziej stwierdzić należy, że projekt, który został na takiej liście umieszczony, został ostatecznie oceniony negatywnie. Gdyby bowiem list takich nie było wnioskodawcy, których projekty się na nich znalazły, zostaliby poinformowani o braku możliwości dofinansowania. Ich projekt od razu nie zostałby zakwalifikowane do dofinansowania. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze stwierdzić należy, iż oczywistym jest, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie stanowi źródła prawa w polskim porządku prawnym. W powołanych orzeczenia sądy dokonały jednakże szerokiej wykładni pojęcia "negatywnej oceny" wniosku, w związku z przesłankami zawarcia umowy o dofinansowanie projektu określonymi w art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mając powyższe na uwadze, w pełni uzasadnionym jest zatem prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stanowisko Wojewody, iż skoro umieszczenie projektu na liście rezerwowej jest tożsame z negatywną oceną projektu, to w myśl art. 30b ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wnioskodawcy powinien przysługiwać przynajmniej jeden środek odwoławczy. Pozbawienie takich wnioskodawców uprawnienia do wniesienia protestu na mocy zakwestionowanych postanowień Regulaminu stanowiącego załącznik do w/w uchwały z dnia "[...]"r., narusza tym samym przepis ustawy. Stwierdzenie przez Wojewodę zaskarżonym aktem nieważności wymienionej uchwały Zarządu Województwa w części dotyczącej § 13 ust. 1 zdanie drugie i § 13 ust. 2 zdanie trzecie Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, było zatem prawidłowe. Zauważyć jednocześnie należy, że stopień naruszenia prawa w związku ze stwierdzeniem przez organ nadzoru nieważności uchwały organu samorządu województwa (czy jest ono rażące, czy też nie) pozostaje bez znaczenia w świetle przepisów Rozdziału 7 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 82 ust.1 ww. ustawy, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei w myśl ust.5 art.82, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Organ nadzoru może zatem stwierdzić nieważność uchwały w przypadku gdy jej sprzeczność z prawem jest istotna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono zaś jednolity pogląd, że istotnego naruszenia prawa nie należy utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art.156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie każde istotne naruszenie prawa musi polegać na naruszeniu rażącym (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990r., sygn. akt SA/Wr 849/90, z dnia 27 stycznia 1995r., sygn. akt SA/Rz 58/94). W świetle powyższego Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. W związku z powyższym wniesioną skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.