I OSK 1685/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1688/12 w sprawie ze skargi D. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Wa 1688/12, oddalił skargę D. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 6 lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Zaskarżonym rozkazem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymano w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] maja 2012 r. o zwolnieniu ze służby D. M. w oparciu o przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). W jego uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż poprzednio zapadłe – na skutek jego wystąpienia ze służby - w tym przedmiocie rozkazy personalne z dnia [...] lutego 2010 r. i z dnia [...] maja 2010r. zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 772/11, który uchylił również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1255/10, oddalający skargę na w/w rozkaz ostateczny. Funkcjonariusz w dniu 22 grudnia 2011r. zgłosił gotowość podjęcia służby w Policji. Jednakowoż orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], zatwierdzonym w dniu 2 marca 2012 r., został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidów w związku ze służbą w Policji. Wobec tego wszczęto postępowanie w sprawie zwolnienia D. M. ze służby w Policji na postawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji i rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r., utrzymanym w mocy obecnie zaskarżonym rozkazem z dnia [...] lipca 2012 r., zwolniono go ze służby w Policji z dniem [...] maja 2012 r. W ocenie Komendanta Głównego Policji skoro skutkiem wspomnianego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przywrócenie funkcjonariusza do służby, nadto zgłosił on gotowość jej podjęcia, to spełnione zostały przesłanki z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Wszak pełna reaktywacja stosunku służbowego może nastąpić jedynie po wydaniu stosownego rozkazu personalnego, czego jednak nie można uczynić z powodu zaistnienia okoliczności uniemożliwiających pełnienie służby. Taką okolicznością jest orzeczenie o niezdolności policjanta do służby. Stan ten wypełnia przesłankę z art. 42 ust. 3 przywołanej ustawy, który nakazuje w takiej sytuacji zwolnienie Policjanta na zasadzie jej art. 41 ust. 2 pkt 5. Powołał się organ nadto na przepisy art. 25 i art. 26 ustawy o Policji, które przewidują możliwość pełnienia służby w Policji wyłącznie przez osoby, co do których komisja lekarska stwierdziła zdolność do służby. W przeciwnym wypadku zwolnienie ze służby jest obligatoryjne. Wskazał wreszcie organ na fakt niezdolności do pełnienia przez stronę służby już na skutek orzeczenia lekarskiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Przy czym zaprzestanie pełnienia służby nie miało miejsca z powodu choroby, bo nawet po wydaniu wyroku z dnia 16 grudnia 2011 r. nie został on do niej dopuszczony, jak też wcześniej jej nie pełnił (w tym po zapadnięciu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Wa 1601/09, bo zdaniem organu przekroczył termin zgłoszenia gotowości do podjęcia służby). Dlatego nie ma do niego zastosowania regulacja przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji gwarantująca zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 nie wcześniej niż po 12 miesiącach od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi D. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, w której zarzucił on naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7 w związku z art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 9, art. 10 w związku z art. 73, art. 110, art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu sprawy i jej niewłaściwym załatwieniu, w szczególności z pominięciem ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], który zakończył postępowanie w tej samej materii, toteż jest ono bezprzedmiotowe, zatem zapadłe później i kontrolowane obecnie rozkazy dotknięte są wadą nieważności. Nadto zarzucił naruszenie § 23 w związku z § 15 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), art. 170, art. 171, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Podniósł także uchybienie przepisom prawa materialnego, a to art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 42 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niezastosowanie się do uwag zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 772/11, oraz przyjęcie błędnej daty reaktywacji stosunku służbowego, wreszcie art. 43 ust. 1 tej ustawy przez jego niezastosowanie i art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez wydanie zaskarżonego rozkazu na tej samej podstawie prawnej, na której oparto ostateczny rozkaz z dnia 30 sierpnia 2010 r. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyłożone w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżony rozkaz personalny nie narusza prawa. W motywach zaskarżonego wyroku wskazał, że jego materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Niesporne jest w sprawie, że taką niezdolność skarżącego stwierdzono orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Katowicach z dnia [...] lutego 2012 r., zatwierdzonym przez Okręgową Komisję Lekarską w dniu [...] marca 2012 r. Zastosowanie tej regulacji nakazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 772/11, i w okolicznościach sprawy ta podstawa prawna jest zasadna. W ocenie Sądu I instancji organ miał też możliwość zwolnienia skarżącego ze służby na mocy przepisu art. 42 ust. 3 ustawy o Policji, gdyż ostatnie orzeczenie lekarskie wydano po przywróceniu funkcjonariusza do służby na skutek wyroku uchylającego poprzednie rozkazy. Stosunek służbowy nie został jednak faktycznie odnowiony, bo nie wydano rozkazu o przywróceniu skarżącego do służby. Przeto obecnie uległ on rozwiązaniu także na mocy art. 41 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy. Miał też Sąd ten na uwadze okoliczność, że skarżący nie mógł pełnić służby już po wydaniu orzeczenia z dnia 20 listopada 2009 r. W jego przekonaniu, w okolicznościach sprawy nie miał zastosowania przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż okres 12 miesięcy tam wskazany należy liczyć od dnia zaprzestania pełnienia służby z powodu wydania rozkazu personalnego uchylonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. Od tego dnia okres ten upłynął. Poza tym zaprzestanie służby nie nastąpiło z powodu choroby. Również pozostałe zarzuty powołane w skardze uznał Sąd meriti za nietrafne. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Zaskarżył go skargą kasacyjną D. M., zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, a to przepisów: a) art. 41 ust 1 pkt 1 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie braku upływu 12 miesięcznego okresu od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, co wykluczało zwolnienie go ze służby, nadto poprzez błędne przyjęcie daty początkowej biegu tego terminu, który należy liczyć od dnia zaprzestania pełnienia służby z powodu choroby, oraz poprzez błędne zaliczenie do tego okresu okresów pozostawania poza służbą z innych powodów, wreszcie poprzez nieuwzględnienie, że po przywróceniu do służby okres ten winien być liczony od nowa, b) art. 42 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, poprzez błędne przyjęcie, iż po uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby konieczne jest wydanie odrębnego rozkazu, nadto że uchylenie decyzji o zwolnieniu nie spowodowało automatycznego przywrócenia do służby, bo następuje to z mocy prawa, c) art. 42 ust. 3 ustawy o Policji poprzez błędną interpretację zwrotu "po zwolnieniu" i przyjęcie, że chodzi w nim o jakiekolwiek zwolnienie ze służby, nawet w przeszłości, d) art. 42 ust. 4 w związku z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez brak jego zastosowania i pozbawienie skarżącego prawa do uposażenia po przywróceniu do służby za okres od wydania wyroku z dnia 16 grudnia 2011 r. do wydania obecnego rozkazu o zwolnieniu ze służby przez organ I instancji, e) art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a. poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, iż stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 grudnia 2011 r., że organ winien był zwolnić skarżącego ze służby w oparciu o obligatoryjną przesłankę określoną w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, czego jednak nie uczynił, skutkuje obowiązkiem organu wydania takiego rozkazu bez badania wszelkich okoliczności sprawy, zwłaszcza w razie zmiany stanu faktycznego, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to przepisów: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niezastosowanie środka przewidzianego dla usunięcia skutków naruszenia prawa przez organ, co nastąpiło w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, c P.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10 § 1 i 2, art. 7, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez niezastosowanie właściwego środka przewidzianego dla usunięcia skutków naruszenia prawa przez organy, które naruszyły zawarte w tych przepisach obowiązki, co nastąpiło w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, c) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz § 23 w związku z art. 15 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organy zasad uregulowanych w tych przepisach i pominięcie stanowiska skarżącego co do istotnych kwestii w sprawie, nadto poprzez ograniczenie się w motywach wyroku do stwierdzenia, że strona nie wykazała tych okoliczności i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego, wreszcie poprzez brak rozważenia i rozstrzygnięcia zagadnienia uposażenia skarżącego, które było również przedmiotem orzekania przez organy i zaskarżenia przez stronę, co wywołuje dlań dotkliwe skutki finansowe, nadto przez pominięcie obowiązku organu odsunięcia skarżącego od zadań służbowych, d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zapadłych decyzji wobec uprzedniego załatwienia tej sprawy ostateczną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 30 sierpnia 2010 r. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej uwzględnienie, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Domagał się także przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach o sygn. II SA/Wa 1994/12, II SA/Wa 1255/10. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty umotywował. W toku rozprawy kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał wnioski i zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, a nadto wniósł o zastosowanie w sprawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 16/13. Odpowiadając na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej zawarte za nietrafne, nadto wskazał, iż przywołana powyżej uchwała nie ma w sprawie zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę w zasadzie tylko nieważność postępowania, zachodzącą w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały wyczerpująco określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z danego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy wnoszący skargę kasacyjną – jak to ma miejsce w tej sprawie - zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został podważony, a Sąd ten właściwie procedował, można przejść do oceny zasadności zarzutów dotyczących prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawa naruszenia przepisów postępowania jest nietrafna. Najdalej idącym zarzutem podniesionym w jej ramach, choć z ostrożności procesowej tylko, jest zarzut polegający na "niestwierdzeniu" nieważności kontrolowanych obecnie rozkazów personalnych z powodu rozstrzygnięcia objętej nimi materii wcześniej wydaną decyzją ostateczną. Jest to decyzja o umorzeniu postępowania z dnia [...] sierpnia 2010 r. Co prawda istotnie decyzja ta zapadła wcześniej i jest ostateczną, nadto dotyczy zwolnienia skarżącego kasacyjnie ze służby w Policji na tej samej podstawie prawnej, bo też na zasadzie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, to jednak nie uzasadnia prezentowanego zarzutu. Skarżący kasacyjnie dowodzi, iż ta sytuacja winna skutkować stwierdzeniem nieważności wspomnianych rozkazów na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Przepis ten ma jednak zastosowanie wówczas, gdy sprawa uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a więc taką decyzją, która załatwia sprawę merytorycznie, czyli co do jej istoty. Nadto chodzi o decyzje zapadłe w takim samym stanie faktycznym i prawnym, przy tożsamości podmiotowej i przedmiotowej obu spraw. Celem tego przepisu jest bowiem ochrona stabilności stosunków administracyjnych, wynikająca m.in. z reguły trwałości decyzji administracyjnych i zakazu powtórnego orzekania merytorycznie w identycznej sprawie. Oczywistym jest, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia, a to z dwóch co najmniej powodów. Mianowicie ze względu na charakter obu decyzji oraz zmianę stanu faktycznego. Decyzja umarzająca postępowanie nie orzeka o meritum sprawy, przeto późniejsza decyzja merytoryczna nie narusza prawa ze skutkiem wskazanym przez skarżącego kasacyjnie (tak m.in. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa, 1998 r., str. 815). Zatem niepodobna bronić poglądu, wedle którego rzeczą Sądu I instancji było stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego, stąd zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. okazał się chybiony, niezależnie do tego że został on niezbyt fortunnie postawiony, gdyż ani przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a. ani przepisu art. 145 § 1 czy 2 P.p.s.a. nie można naruszyć w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, bo regulują one odpowiednio zakres kompetencji sądów administracyjnych i sposób rozstrzygnięcia sprawy (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2313/12, z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zaś powiązanie ich z przepisem art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. jest niewystarczające. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., tym bardziej, że uzasadniając uchybieniami materialnoprawnymi, autorka skargi kasacyjnej uchyliła go spod oceny podstawy procesowej. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia tych przepisów w kontekście pominięcia przez Sąd meriti wytkniętych zasad postępowania administracyjnego, gdyż skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać, aby organy orzekające w sprawie uchybiły obowiązkowi wyjaśnienia sprawy, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, udzielania wyjaśnień, zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu, a zwłaszcza w taki sposób, który uzasadniałby wznowienie postępowania z tego powodu. Wątpliwe jest też, aby - nawet podzielając to przekonanie autorki skargi kasacyjnej - uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie mógł wreszcie odnieść skutku ostatni zarzut procesowy, a to naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i § 34 w związku z § 15 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z 2 września 2002 r. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania granicami i wnioskami oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie (a więc również z urzędu) zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, jednakże jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami wykraczać poza ramy określone danym aktem administracyjnym. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest decyzja o zwolnieniu ze służby Sąd nie może orzekać o nierozstrzyganych tym aktem uprawnieniach, czy elementach stosunku służbowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji miał tę regulację na uwadze, o czym świadczy ostatnie zdanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Rozważył całokształt sprawy, w tym sposób procedowania organów, zebrane dowody w kontekście właściwych przepisów prawa materialnego i legalność zakwestionowanego rozkazu. Jak to już wyżej wskazano chybione są eksponowane również w ramach tego zarzutu argumenty mające przemawiać za naruszeniem podniesionych poprzednio przepisów procesowych. Prowadzi to do konkluzji o nietrafności analizowanych obecnie rzekomych uchybień w tej samej materii. Wbrew twierdzeniu autorki skargi kasacyjnej funkcjonariusz miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu i wypowiadania się, z czego zresztą w toku trwającego wiele lat postępowania – ogólnie rzecz ujmując - w zakresie zwolnienia ze służby korzystał. Skoro nadto nie podaje ona, jakie to argumenty i dowody miałyby przemawiać przeciwko wydanym decyzjom, wywody te należy uznać za gołosłowne. Jeśli natomiast chodzi o uzasadnienie zaskarżonego wyroku, to spełnia ono wymogi formalne zawarte w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż prezentuje stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Co prawda stan faktyczny został przedstawiony lakonicznie, to jednak wystarczał do dokonania oceny legalności zaskarżonych decyzji i oceny instancyjnej orzeczenia, a rozważania prawne przekonują do zajętego stanowiska. To, czy jest ono zasadne, jest innym zagadnieniem. Jedynym wytykiem, jaki należy Sądowi meriti uczynić jest brak ustosunkowania się do rozstrzygnięcia w kwestionowanym rozkazie personalnym kwestii wynagrodzenia, a to wyrzeczenia o nienabyciu uprawnień do uposażenia (art. 42 ust. 4 ustawy o Policji). Jednakowoż, aby uchybienie to, jako zarzut należący do sfery procesowej, mogło skutkować wzruszeniem zaskarżonego wyroku, musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sam brak rozważań nie oznacza jeszcze wadliwości wyroku, bo trzeba uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny jest władny ocenić nie tylko czy uchybienie to miało taki skutek, ale przede wszystkim czy z tego powodu zaskarżony wyrok należy wyeliminować z obrotu, gdyż mimo tego może on odpowiadać prawu. Po myśli art. 184 P.p.s.a. Sąd Kasacyjny bada, czy mimo uchybień wyrok jest zgodny z prawem i w wypadku takiej konkluzji również oddala skargę kasacyjną. Jak to zostanie omówione poniżej, kwestia ta została poprawnie rozstrzygnięta przez organy, przeto Sąd meriti nie miał powodów do uchylenia zaskarżonej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny do wzruszenia zaskarżonego wyroku. W konsekwencji czego niepodobna zarzucić mu uchybienia przepisom procesowym, wobec tego ustalony dotąd stan faktyczny jest przesądzony i stanowi podstawę do oceny wytyków naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż również podstawa z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jest niezasadna. Nie doszło bowiem do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Poza sporem pozostaje fakt, że D. M. był w istotnym dla sprawy okresie niezdolny do służby. Niezdolność ta trwała nieprzerwanie od dnia wydania orzeczenia z dnia [...] lutego 2010 r., gdyż ustalono ją wówczas na dwa lata, po czym w dniu [...] lutego 2012 r. wydano kolejne orzeczenie o tej samej konstatacji. Istniał zatem oczywisty powód do zastosowania tej obligatoryjnej regulacji. Trzeba w tym miejscu dodać, że wspomniane orzeczenie z [...] lutego 2010 r. spowodowało niemożność wykonywania służby, której faktycznie skarżący kasacyjnie nie pełnił już wcześniej, jak i zresztą później. Jak bowiem wynika z akt w październiku 2007 r. złożył raport o wystąpieniu ze służby, który skutkował zwolnieniem ze służby w kwietniu 2008 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji (p. rozkazy z dnia 4 lutego 2008 r. i z dnia 10 kwietnia 2008r., uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1601/09, zresztą po poprzednich wyrokach: tego Sądu z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 894/08, oddalającego skargę i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/08, uchylającego ten wyrok). Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. wyraził pogląd, że koniec służby nastąpił z dniem 9 stycznia 2008 r., co zresztą było przyczyną uchylenia decyzji ustalających inny termin zwolnienia. Zapadłe potem decyzje w tej materii (w tym ostateczna z 10 maja 2010 r.) orzekały o zwolnieniu z powodu przekroczenia terminu 7 dni uregulowanego w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Decyzje te, jak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II S.A./Wa 1255/10, oddalający skargę, uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 772/11. Skarżący kasacyjnie faktycznie nie pełnił służby, gdyż po wydaniu rozkazu o zwolnieniu na skutek wystąpienia ze służby, a potem z uwagi na orzeczenie niezdolności do służby, nie został do niej dopuszczony. Jak trafnie uznały organy niepodobna zezwolić na wykonywanie zadań przez funkcjonariusza, który nie jest zdolny do służby. Trzeba w tym miejscu wskazać, że samo tylko zgłoszenie gotowości do jej pełnienia nie jest wystarczające dla dopuszczenia do służby, którego celem jest faktyczne jej wykonywanie. Jakkolwiek bowiem uchylenie decyzji o zwolnieniu skutkuje automatycznym niejako przywróceniem do służby, co słusznie dostrzegła skarga kasacyjna, to jednak nie oznacza to automatycznego dopuszczenia do wykonywania konkretnych obowiązków służbowych. Przywrócenie do służby i dopuszczenie do służby, są różnymi instytucjami prawnymi, których nie sposób utożsamiać. Pierwsza reaktywuje stosunek służbowy, druga decyduje o możliwości wykonywania czynności służbowych przydzielonych funkcjonariuszowi na danym stanowisku. Przewidziana przez prawo jest bowiem sytuacja, w której funkcjonariusz Policji pozostający w stosunku służbowym, nie wykonuje zadań służbowych. Trzeba też potwierdzić trafność wywodu skargi kasacyjnej, wedle którego owo przywrócenie do służby w świetle brzmienia art. 42 ust. 1 ustawy o Policji nie wymaga wydania rozkazu, bo następuje z mocy prawa, bez konieczności wydania jakiegokolwiek aktu, natomiast dopuszczenie tak, gdyż przywrócenie do służby rodzi prawo do mianowania na stanowisko, a rozkaz określając wówczas możliwość i warunki wykonywania czynności na danym stanowisku, konkretyzuje treść tego stosunku prawnego. Odmienny pogląd Sądu I instancji jest wadliwy (p. przykładowo orzeczenia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1968/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Po 1176/12, publ. jw.), wszak nie miał wpływu na wynik sprawy. Przy czym w stanie faktycznym sprawy zbędne było wydanie aktu zwalniającego od zajęć służbowych w trybie § 23 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 r. Nie doszło więc do naruszenia ostatnio wymienionych przepisów. Kontynuując rozważania, skoro obligatoryjne zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie może być podważone, należało poddać analizie zagadnienie daty zwolnienia skarżącego kasacyjnie ze służby, w szczególności regulację zawartą w art. 43 ust.1, która zezwala na zwolnienie po upływie 12 miesięcy do dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Judykatura w rozumieniu zwrotu "zaprzestanie służby z powodu choroby" prezentowała rozbieżne stanowiska, którym kres położyła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 16/13, w brzmieniu: "przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji może mieć zastosowanie także do policjanta, który przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności do służby nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby". W jej uzasadnieniu wskazano m. in., że cytowany przepis ma charakter ochronny, a jego celem jest zabezpieczenie policjanta całkowicie niezdolnego do służby przed niezwłocznym zwolnieniem. Nadto, że dowodem potwierdzającym chorobę policjanta jest nie tylko zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby, ale też orzeczenie lekarskie stwierdzające całkowitą niezdolność do służby. Upraszczając zagadnienie, można stwierdzić, iż także orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby stanowi dowód choroby w rozumieniu tego przepisu, tak jak zaświadczenie o czasowej niezdolności do służby. Zastosowanie tej interpretacji w niniejszej sprawie oznacza konieczność uwzględnienia regulacji art. 43 ust.1 ustawy o Policji w stosunku do skarżącego kasacyjnie poprzez przyjęcie rozpoczęcia biegu terminu 12-miesięcznego od dnia wydania orzeczenia o całkowitej niezdolności do służby, bowiem wtedy zaprzestał on pełnienia służby (w ujęciu tego przepisu), gdyż nie chorował przed wydaniem orzeczenia - nie legitymował się zaświadczeniem o czasowej niezdolności do służby. Dlatego ponieważ po raz pierwszy, i z ciągłością do dnia orzekania przez organy, stwierdzono u niego ową niezdolność w 2010 r., od tego czasu należałoby uwzględnić okres ochronny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodobna roztrząsać czy można sumować okresy niepełnienia służby z tego powodu, czy trzeba badać dalsze okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej, zwłaszcza w kontekście uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby, bo dość stwierdzić, że funkcja gwarancyjna, a więc cel tego przepisu w odniesieniu do skarżącego kasacyjnie została spełniona. Istotą jego jest, aby nie doszło do zwolnienia wcześniej niż przed upływem 12 miesięcy do rzeczywistego zaprzestania służby. Nie pełnił on służby faktycznie co najmniej (choć jak wskazano wyżej jeszcze wcześniej) od miesiąca lutego 2010 r., a zwolnienie z niej nastąpiło z dniem [...] maja 2012 r. Zatem okres 12 miesięcy został skonsumowany. Naczelny Sąd Administracyjny, jakkolwiek nie podzielając wszystkich motywów Sądu I instancji w tym zakresie, doszedł do przekonania, iż z wyłożonych przyczyn nie doszło do naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jak też art. 42 ust. 1 tej ustawy w związku z § 23 cytowanego wyżej rozporządzenia. Trzeba uwypuklić w tym miejscu okoliczność, że skarżący de facto zaprzestał służby w rozumieniu tego przepisu, bez względu na to czy był przywrócony do służby czy nie, czy wydano rozkaz, czy zgłosił on gotowość jej pełnienia. W tym przepisie chodzi wszak o faktyczne niepełnienie służby, o ile jest ono prawnie usprawiedliwione. Podobnie rzecz się ma z przepisem art. 42 ust. 3 ustawy o Policji, gdyż użyty w nim zwrot "po zwolnieniu" oznacza każde zwolnienie, nawet później uchylone, skoro po każdym zwolnieniu i zgłoszeniu gotowości niezwłocznego podjęcia służby policjant może nie zostać do niej dopuszczony. W niniejszej sprawie rzeczywiście po zwolnieniu pojawiły się nowe okoliczności uzasadniające odmowę dopuszczenia do pełnienia służby, stąd zwolnienie mogło nastąpić również na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, choć pierwszeństwo ma obligatoryjne zwolnienie na mocy art. 41 ust. 1 pkt 1, na co zresztą wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2011 r. Interpretacja tego stwierdzenia dokonana przez organy i zaakceptowana w zaskarżonym wyroku uwzględnia następcze okoliczności faktyczne. Bowiem ta konstatacja nie była wyłącznym powodem wydania kwestionowanych rozkazów. Toteż nie doszło do naruszenia przepisów art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a. Trafnie organy i Sąd I instancji ustalili zakres związania co do kierunku rozpoznania sprawy i uwzględnienie go w granicach odpowiedniego stanu faktycznego. Wszak jego zmiana nie spowodowała dezaktualizacji tego twierdzenia, co wyżej wykazano. Właśnie na skutek skutecznej reaktywacji stosunku służbowego po wyroku z 20 listopada 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd o obowiązku zwolnienia skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Na koniec rozważenia wymagały zarzuty dotyczące uposażenia zawarte w zaskarżonym rozkazie personalnym. W tym zakresie zaskarżony wyrok również odpowiada prawu. Istotnie bowiem rozstrzygnięcie zawarte w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji nie narusza przepisu art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Wedle jego brzmienia prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby. Ustawa o Policji posługuje się różnymi zwrotami językowymi nawet na określenie tego samego albo zbliżonego stanu, co oczywiście nie jest pożądane, ale jedynym rozwiązaniem tego problemu jest odpowiednia interpretacja odpowiedniej normy prawnej. Taki sposób legislacji nie pozwala na zastosowanie w tym procesie wyłącznie zasad językowych. Należy wiec sięgnąć do innych metod wykładni prawa. Podjęcie służby w rozumieniu tego przepisu oznacza faktyczne wykonywanie zadań funkcjonariusza Policji w ramach istniejącego stosunku służbowego. A więc w okolicznościach tej sprawy, w której stosunek służbowy istniał, bo został przywrócony, lecz funkcjonariusz nie został dopuszczony do podjęcia służby, niepodobna twierdzić, aby ją podjął, ergo aby należało mu się uposażenie. Zresztą wobec niezdolności do służby taka konkluzja jest usprawiedliwiona. Skoro więc skarżący kasacyjnie faktycznie nie podjął służby, nie realizował zadań wynikających ze stosunku służbowego, to uposażenie za ten okres się mu nie należało. Godzi się wreszcie wyjaśnić, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej, gdyż po pierwsze nie sprecyzowano, o jakie dokumenty z akt chodzi, zaś niepodobna czynić całych akt sądowych przedmiotem dowodu, ani na jaką okoliczność dowód miałby być przeprowadzony, po wtóre orzeczenia zapadłe we wskazanych sprawach zostały wzięte pod uwagę przez Sąd Kasacyjny w ramach oceny zasadności podstaw kasacyjnych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.