IV SA/Po 635/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Dnia [...] listopada 2012 r. do [...] Centrum Świadczeń wpłynął wniosek E. T. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), z tej samej daty, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, M. T. Decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...], Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę materialnoprawną art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2a, art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie: "u.ś.r.") – odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż M. T. jest żonaty, a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a [powinno być: pkt 2 lit. a – uw. Sądu] u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od opisanej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Podkreśliła, że nie zgadza się z poglądem, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Obowiązek sprawowania opieki nad mężem spoczywa na niej, jako na żonie, czego ani nie kwestionuje, ani się nie uchyla, jednak czuje się pokrzywdzona odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie rozumie, dlaczego z kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia wyeliminowano małżonka, kiedy dalej w przepisach stanowi się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Odwołująca się podkreśliła, że powyższy problem został zauważony przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, stwierdził, iż art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Takie stanowisko zostało też potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSP 533/08. Zdaniem Wnioskodawczyni ustawowe uzależnienie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która opiekuje się pełnoletnią osobą niepełnosprawną, nie powinno zależeć od relacji mąż – żona, lecz od podstawowego obowiązku prawnego, jaki te relacje wypełnia, czyli alimentacji. Według niej Prezydent Miasta dokonał niewłaściwej oceny jej sytuacji. Decyzją z [...] marca 2013 r., nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO wskazało, że na dzień złożenia wniosku materialnoprawną podstawę przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego określał art. 17 ust. 1 u.ś.r. w przytoczonym brzmieniu, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że przywołany wyrok TK o sygn. P 27/07 dotyczył wprawdzie art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale w brzmieniu wcześniejszym, obowiązującym do dnia 13 października 2011 r. Od 14 października 2011 r. obowiązywało już nowe brzmienie art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – stanowiące materialnoprawną podstawę w rozpoznawanej sprawie – i do tych przepisów wyrok TK już się nie odnosi. SKO oceniło, że organ I instancji rozstrzygnął wniosek zgodnie z przepisami obowiązującymi do dnia 31 grudnia 2012 r., które jednoznacznie wykluczały z kręgu osób uprawnionych do świadczenia, opiekujących się osobami pozostającymi w związku małżeńskim. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że od dnia 01 stycznia 2013 r. został wprowadzony do systemu świadczeń rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy, szczegółowo uregulowany w art. 16a u.ś.r. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. T., domagając się uchylenia "decyzji, na którą wniosła odwołanie". W uzasadnieniu powtórzyła argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Przede wszystkim należało bowiem uwzględnić istotną zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta ([...] listopada 2012 r.), a rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez SKO ([...] marca 2013 r.) – w związku z wejściem w życie z dniem 01 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548; dalej: "ustawa zmieniająca z 07.12.2012 r.", w skrócie "zm.u.ś.r."). Nieuwzględnienie takiej zmiany w toku postępowania administracyjnego uchybiałoby zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), która nakłada na organy administracji – a szerzej: organy władzy publicznej – obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to w szczególności obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego (por. wyrok NSA z 08.07.2011 r., I OSK 389/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Powinność ta dotyczy także organów odwoławczych, dla których zasadniczo nie jest wiążący stan prawny z daty wszczęcia postępowania w sprawie (daty złożenia wniosku), lecz z daty wydawania decyzji odwoławczej. Taki wniosek należy wywieść z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), również mającej walor zasady konstytucyjnej (zob. art. 78 Konstytucji RP statuujący prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji). Zasada ta nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji – co w szczególności implikuje konieczność uwzględniania przez organ drugiej instancji wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji (por. m.in. wyroki NSA: z 21.06.2012 r., I OSK 767/11, CBOSA; z 01.02.2012 r., II OSK 2176/10, CBOSA; z 07.07.1998 r., IV SA 451/88, CBOSA; z 21.12.1997 r., IV SA 2079/97, LEX nr 48737; a także wyrok SN z 07.05.2002 r., III RN 59/01, OSNAPiUS 2003, nr 3, poz. 56; por też: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2013, uw. 7 do art. 138). W niniejszej sprawie fakt wejścia w życie przywołanej ustawy zmieniającej z 07.12.2012 r., choć nie uszedł uwadze SKO, to jednak niezasadnie został w dalszych rozważaniach pominięty przez organ, który przyjął a priori, że w sprawie relewantny pozostaje stan prawny, który obowiązywał w dacie złożenia wniosku o świadczenie (tj. w dniu [...] listopada 2012 r.). Do takiego wniosku – nie znajdującego oparcia w przywołanych wyżej zasadach ogólnych – nie można było dojść bez analizy przepisów przejściowych zamieszczonych w ustawie zmieniającej z 07.12.2012 r. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak śladów przeprowadzenia przez organ takiej analizy, czego nie sposób zaakceptować w świetle wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji nie wiadomo, na czym konkretnie SKO oparło swe przekonanie o zasadności zastosowania w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku. Sąd wskazuje zatem, że pośród wspomnianych wyżej przepisów przejściowych ustawy zmieniającej z 07.12.2012 r. w okolicznościach niniejszej sprawy najbardziej doniosłe znaczenie ma art. 13 zm.u.ś.r., w myśl którego w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu przy ustalaniu momentu "powstania prawa do świadczenia" w powyższym znaczeniu należy uwzględnić zwłaszcza regulację art. 24 ust. 2 u.ś.r., z której wynika, że świadczenie rodzinne (tu: świadczenie pielęgnacyjne) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W świetle tej regulacji zasadą jest zatem, że moment uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego determinuje data złożenia kompletnego wniosku. W konsekwencji, zdaniem Sądu, przepis art. 13 zm.u.ś.r. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 07.12.2012 r. (tj. przed dniem 01 stycznia 2013 r.) organ administracji (tak pierwszej, jak i drugiej instancji) rozpatrując ów wniosek po tym dniu winien w pierwszej kolejności zbadać, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r. W przypadku odpowiedzi pozytywnej winien wydać decyzję przyznającą prawo do wnioskowanego świadczenia, biorąc za podstawę przepisy dotychczas obowiązujące. Natomiast w razie odpowiedzi negatywnej, przepis art. 13 zm.u.ś.r. nie znajduje zastosowania, wobec czego organ winien przejść do rozpatrzenia wniosku na gruncie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, a więc już po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 07.12.2012 r. W świetle powyższych uwag należy więc stwierdzić, że – pomijając sygnalizowany wyżej fakt naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. – SKO prawidłowo przystąpiło do rozpoznania sprawy z odwołania Wnioskodawczyni na gruncie przepisów dotychczasowych, obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 07.12.2012 r. Jednakże, w ocenie Sądu, w tym stanie prawnym organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że pozostawanie przez M. T. w związku małżeńskim z Wnioskodawczynią stanowi negatywną przesłankę do ustalenia na jej rzecz prawa do świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Taki, zastosowany przez organy administracji, dosłowny sposób odczytania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – który to przepis w ówczesnym brzmieniu stanowił, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może zostać zaakceptowany już choćby z uwagi na rezultaty, do jakich prowadzi (wnioskowanie ad absurdum). W świetle, literalnej wykładni analizowanego przepisu należałoby bowiem uznać, że Skarżąca, aby móc uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, sama musiałaby się legitymować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie sposób zaś racjonalnie oczekiwać, aby osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym mogła sprawować opiekę nad swym niepełnosprawnym w takim samym stopniu małżonkiem. Poszukując właściwego sposobu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wyjść od konstatacji, że zacytowane wyżej brzmienie tego przepisu, stanowiące materialnoprawną podstawę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, zostało ustalone ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212; dalej: "ustawa zmieniająca z 19.08.2011 r.") i weszło w życie z dniem 14 października 2011 r. Natomiast przepis ten w brzmieniu sprzed nowelizacji (obowiązującym do dnia 13 października 2011 r.) stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim". W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym (tj. w stanie prawnym sprzed 14 października 2011 r.) w orzecznictwie sądów administracyjnych – w nawiązaniu do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w tym zwłaszcza wyroku TK z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008, nr 6, poz. 107), i przy jego wyraźnej aprobacie – ukształtowało się, jako dominujące, stanowisko, zgodnie z którym konieczna jest prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadząca do wniosku, że przewidziane w tym przepisie wyłączenie uprawnienia do świadczenie pielęgnacyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku złożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia przez współmałżonka na drugiego z małżonków, jak również w przypadku złożenia wniosku przez osobę należącą do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. m.in. wyroki NSA: z 20.04.2010 r., I OSK 115/10; z 26.03.2010 r., I OSK 1699/09; z 17.12.2009 r., I OSK 722/09; z 07.12.2009 r., II OSK 723/09; a także wyroki WSA: z 16.02.2012 r., III SA/Gd 42/12; z 07.02.2012 r., IV SA/Wr 793/11; z 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11; z 08.08.2011 r., II SA/Rz 40/11; z 08.09.2011 r., IV SA/Po 368/11; z 08.06.2011 r., IV SA/Po 317/11; z 04.08.2009 r.; I SA/Wa 7/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zgodnie z tym stanowiskiem okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim sama w sobie nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Trafnie wskazywano przy tym na konieczność przypisywania w takim przypadku pierwszeństwa wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przed jego wykładnią językową. Wnikliwa argumentacja na rzecz dopuszczalności i celowości stosowania takiej wykładni – służącej niewątpliwie ochronie wartości konstytucyjnych (do jakich art. 18 Konstytucji RP zalicza małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo) oraz zgodnej z orzecznictwem trybunalskim (zob. zwłaszcza wyrok TK z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6 poz. 107 oraz postanowienie TK z 01.06.2010 r., P 38/09, OTK-A 2010, nr 5, poz. 53) – została przedstawiona w licznych wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym m.in. w uzasadnieniu wyroku WSA z 08 sierpnia 2011 r. (II SA/Rz 40/11, CBOSA). Zasadnicze tezy prawne tego wyroku Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za nadal aktualne, co zwalnia z konieczności powielania tej argumentacji w niniejszym uzasadnieniu. Jak to już wyżej wspomniano, referowana linia orzecznicza ukształtowała się na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 19.08.2011 r. Także tego stanu prawnego dotyczył – formalnie – wyrok TK o sygn. akt P 27/07, na co w niniejszej sprawie zwrócił uwagę organ II instancji. Jednakże, w ocenie Sądu, również znowelizowanej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym od 14 października 2011 r. do 31 grudnia 2012 r.) nie można odczytywać w oderwaniu od wymogu stosowania wykładni zapewniającej zgodność regulacji ustawowej z zasadami konstytucyjnymi oświetlonymi w dotychczasowym orzecznictwie TK ("acte éclairé") – z analogicznych jak dotychczas względów (por. wyroki WSA: z 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11; z 21.06.2012 r., IV SA/Po 319/12; z 04.07.2012 r., I SA/Wa 728/12; z 12.12.2012 r., II SA/Po 891/12 – CBOSA). Dlatego również przy zmienionym stanie prawnym organy powinny stosować prokonstytucyjną wykładnię przepisów prawa. W świetle wyżej opisanej prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy zakwestionować jako wadliwe stanowisko organów administracji, że pozostawanie w związku małżeńskim jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę w nim pozostającą, która wymaga opieki, w sytuacji kiedy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wadliwość ta miała istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować musiała uchyleniem przez Sąd obu wymienionych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 p.p.s.a.), ponieważ nie posiada ona – jako decyzja odmowna – przymiotu wykonalności. Ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy zmieniającej z 07.12.2012 r. przyjętą przez Sąd w niniejszym wyroku oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – w pierwszej kolejności według stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia wniosku, jak tego wymaga art. 13 zm.u.ś.r.