II OSK 527/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 829/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Sz 829/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w K. (zwanego dalej "Prokuratorem") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] maja 2013 r., [...], uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. Wyżej wymienionym postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Kolegium uchyliło z kolei uprzednie postanowienie Starosty K. (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie postępowania prowadzonego przez Burmistrza P. ([...]) dotyczącego budowy 12 budynków rekreacji indywidualnej z urządzeniami infrastruktury technicznej na działce [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina P.. Jednocześnie Kolegium dokonało uzgodnienia projektu decyzji. Przedstawione rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 25 marca 2013 r., [...] Burmistrz P. wystąpił do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przygotowanego w zakresie postępowania prowadzonego przez Burmistrza P. ([...]) dotyczącego budowy 12 budynków rekreacji indywidualnej z urządzeniami infrastruktury technicznej na działce [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina P. (k. 11 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji przedłożonego przez Burmistrza P.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 2 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. – dalej "u.o.g.r.) (obecnie tekst jedn. ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 909 – uw. NSA) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 – dalej "u.p.z.p.") (obecnie tekst jednolity ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). W uzasadnieniu wydanego postanowienia Starosta stwierdził, że analizowana działka [...] położona jest na obszarze, który uchwałą [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy i Miasta P. zakwalifikowany zastał jako: grunty rolne z lokalizacją usług turystycznych i oznaczony symbolem - UT. Budowa 12 budynków rekreacji indywidualnej na działce [...] nastąpić ma na działce rolniczej, w skład której wchodzą użytki rolne wysokich klas bonitacyjnych: klasy RIVa o powierzchni 0,959 ha i klasy Rllla o pow. 0,1000 ha. Użytek klasy Rllla na tej działce stanowi zwartą całość produkcyjną z kompleksem Rllla na działkach oznaczonych [...] i [...]. W analizowanym obszarze występują więc grunty wysokich klas bonitacyjnych, które zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.g.r. podlegają ochronie. Zmiana przeznaczenia terenu uchwalona w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowić będzie dookreślenie polityki wyrażonej w Studium, które w analizowanym obszarze wskazuje przeznaczenie terenu jako grunty rolne z funkcją turystyczną. Zażalenie na postanowienie Starosty wnieśli D. W. i S. W. – właściciele działki [...] (S. W. był jednocześnie wnioskodawcą ustalenia warunków jej zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego). W ocenie żalących się wydane postanowienie naruszało art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (to jest ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwana dalej "K.p.a." – uw. NSA) poprzez pominięcie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. D. W. i S. W. zaznaczyli, że w postanowieniu Starosty niewłaściwie zinterpretowano i nieprawidłowo wyjaśniono pojęcie "zwarty obszar" stwierdzając, że użytek klasy Rllla o powierzchni 0,1 ha na działce [...] stanowi zwartą całość produkcyjną z kompleksem Rllla na działkach [...] i [...] - co stanowi nieprawidłowość polegającą na samowolnym rozszerzeniu terenu objętego projektem decyzji Burmistrza P. – o nieruchomości lub nieruchomość (działki) nie będące ich współwłasnością. Teren, którego dotyczy wniosek, stanowiący ich współwłasność, jest nieruchomością, która stanowi obszar jednej działki ewidencyjnej. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się tylko i wyłącznie do tej działki. D. W. i S. W., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2011 r., II SA/Łd 1012/2011 podnieśli ponadto, że art. 7 ust. 2 u.o.g.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Natomiast art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. wskazuje na "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", a zatem obszar z określonymi granicami. Obszarem takim – w rozumieniu u.p.z.p. – jest działka objęta wnioskiem inwestora. Ustawowe określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., II OSK 2225/2010 – nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. tworzy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie - z gruntu rolnego na grunt przeznaczony na inne cele. D. W. i S. W. podsumowali, że ich zdaniem ustawodawca zatem wyraźnie łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą jego przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana i przeznaczenia, do działek inwestora. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., [...] Kolegium, na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a., art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty i postanowiło uzgodnić projekt decyzji Burmistrza P.. Organ odwoławczy podkreślił, że uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, których zadaniem jest dokonanie oceny zgodności planowanych zamierzeń inwestycyjnych z prawem z punktu widzenia ustaw szczególnych. W postępowaniu, którego przedmiotem jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy organ uzgadniający mając na uwadze treść wniosku i wymienioną tam działkę dokonuje nie tylko oceny, czy działka ta ma powierzchnię mniejszą niż podana w art. 7 ust. 2 u.o.g.r., lecz również, czy z posiadanych danych zawartych w ewidencji gruntów i innych dokumentach urzędowych wynika, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza podaną w tym przepisie wielkość. Zatem uzasadnienie postanowienia uzgadniającego powinno odnosić się do kwestii merytorycznych a odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa. W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie nie odnosi się do żadnych kwestii merytorycznych, które uzasadniałyby odmowę uzgodnienia projektu decyzji. Dokonując uzgodnień – przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r. powinien być interpretowany w odniesieniu do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ochrona gruntów rolnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze. Przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, wymagające zgody, dokonuje się w miejscowych panach zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.). Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, na temat zakresu przedmiotowego regulacji, tzn. że plan jest wyłączną drogą zmiany przeznaczenia działki rolnej. Natomiast brak konieczności uzyskania takiej uprzedniej zgody daje możliwość zmiany przeznaczenia gruntu w decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Kolegium wskazało dalej, że jak wynika z art.7 ust. 2 u.o.g.r. uzyskanie zgody nie dotyczy gruntów klasy I-III w przypadku, gdy zwarty obszar tych gruntów projektowany do takiego przeznaczenia (nierolniczego) nie przekracza 0,5 ha. Zatem, jeżeli ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga od pewnych klas gruntów rolnych, aby zmiana ich przeznaczenia następowała po uzyskaniu zgody właściwego organu, to tym samym należy uznać, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W konkluzji rozważań Kolegium stwierdziło, że nie wolno więc organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie warunków zabudowy odmówić wydania ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej użytek rolny, gdy chodzi o przedsięwzięcie realizowane na gruntach klasy I-III, jeżeli zwarty obszar tych gruntów projektowany do takiego przeznaczenia (nierolniczego) nie przekracza 0,5 ha oraz w przypadku realizacji inwestycji na gruntach klas IV - VI. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów działka [...] składa się z gruntów klasy RIIIa o powierzchni 0,1 ha oraz RIVa o powierzchni 0,9359 i RV- 0,01, a więc są to grunty, dla których nie jest potrzebna zgoda na ich zmianę przeznaczenia. Grunty działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej wynoszą 1,0459 ha, w tym klasy RIIIa o powierzchni 0,1 ha, czyli poniżej 0,5 ha. A zatem bezsporna pozostaje okoliczność, że obszar gruntów klasy Rllla wskazanej we wniosku działki nie przekracza 0,5 ha. Kolegium powołało się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 2225/10 (uprzednio przywołany przez żalących się inwestorów) i wskazało, że zdaniem tego Sądu ustawodawca wyraźnie łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą jego przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczenie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek (działki) inwestora. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. wniósł Prokurator Rejonowy w K.. Zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r. oraz art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., przez zastosowanie wyjątkowego trybu przeznaczania na cele nierolnicze najbardziej urodzajnych gruntów rolnych. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W ocenie Prokuratora stanowisko Kolegium jest błędne, gdyż nie respektuje zasad ogólnych ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawartych w art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1. Przyjęcie argumentacji organu w zakresie wykładni przepisów i kompetencji organu uzgadniającego sprawia, iż bezzasadnym wydaje się udział Starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych w prowadzonych postępowaniach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Prokurator wyjaśnił dalej, że jak wynika z treści art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest po zajęciu stanowiska przez organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz organy właściwe w sprawach melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Starosta jest organem właściwym w zakresie uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy w sprawach dotyczących ochrony gruntów rolnych (art. 5 ust. 1 u.o.g.r.). O właściwości Starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych stanowi art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.). Do właściwości Starosty należy też prowadzenie ewidencji gruntów (art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Zdaniem Prokuratora Kolegium przyjęło zawężoną wykładnię przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r. Skoro w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc (podstawie art. 67 ustawy z 1994 r.), to jednoznacznie wynika, że ustawodawca odwołuje się do art. 7 u.o.g.r., który to przepis w przypadku przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III o powierzchni 0,5 ha zobowiązuje uczynić to w trybie planu miejscowego. W ocenie Prokuratora z uwagi na brzmienie art. 53 ust. 4 pkt. 6 u.p.z.p. niezrozumiałe jest stwierdzenie, że skoro projektem decyzji o warunkach zabudowy objęte są grunty rolne klas I-III o powierzchni nie przekraczającej 0,5 ha, czy też są to grunty klas IV-V, to projekt takiej decyzji nie wymaga uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych. Rozdział 2, a zwłaszcza art. 7 u.o.g.r. określa wyjątkowy tryb przeznaczenia ta cele nierolnicze najbardziej urodzajnych gruntów rolnych. Przepisy art. 2 i art. 1 u.o.g.r. enumeratywnie wymieniają grunty rolne oraz stanowią, że podlegają one ochronie (Prokurator powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r., II OSK 1674/10). Prokurator zaznaczył też, że stanowisko Kolegium zarzucające Staroście naruszenie przepisów prawa materialnego sprawia, że naruszone mogą zostać zasady wyrażone w art. 7 oraz 8 K.p.a. Podsumowując Prokurator stwierdził, że Kolegium naruszyło prawo, gdyż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wynikającymi z opisanych wyżej przepisów prawa. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu. W trakcie rozprawy Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w S., działając w imieniu skarżącego zmodyfikował zawarty w skardze zarzut w ten sposób, że podstawą skargi uczynił zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. wskazując, że organ powinien zbadać sprawę w szerszym aspekcie, w szczególności wyjaśnić, czy działka inwestycyjna powstała w wyniku wcześniejszego podziału większego obszaru rolnego klasy III, a także czy właściciele sąsiadujących działek nie podjęli przedsięwzięć inwestycyjnych prowadzących do zmiany przeznaczenia gruntu rolnych na cele nierolnicze. Uchylając zaskarżone postanowienie wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Sz 829/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. Stosownie do warunku zawartego w pkt 4, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także, gdy decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Decyzję wydaje się po uzgodnieniu między innymi z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organem właściwym w sprawach gruntów rolnych i leśnych jest starosta (art. 5 ust. 1 u.o.g.r.). Starosta przed uzgodnieniem projektu decyzji bada zatem, czy zamierzenie inwestycyjne, objęte wnioskiem, nie narusza u.o.g.r. Celem uzgodnienia jest ochrona rolnego charakteru gruntów, czemu ma służyć ustalenie, iż planowana inwestycja będzie służyć rolnemu wykorzystaniu terenu i da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze ustawa rozumie ustalenie innego niż rolniczy sposobu ich użytkowania (art. 4 pkt. 6) i stanowi, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty przeznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki (art. 6 ust. 1). Co do zasady przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymaga zgody właściwego organu i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1). Dalej Sąd wskazał, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia u.o.g.r. stanowiła, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jeżeli zatem zwarty obszar gruntu rolnego projektowany do zmiany przeznaczenia, nie przekracza 0,5 ha, zgoda nie jest wymagana. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do wykładni pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego (tzn. nierolniczego) przeznaczenia". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie podzielił stanowiska Kolegium, że obszarem projektowanym do przeznaczenia nierolniczego jest jedynie działka geodezyjna, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Uznał, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. odnosi się nie tylko do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego dana działka wchodzi. O ile wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I-III, położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, ich przeznaczenie na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. Zdaniem Sądu uznanie, że kryteria obszarowe o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. dotyczą tylko terenu działki objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niweczy skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje plan miejscowy. Umożliwiałoby to bowiem dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów, wbrew regulacjom art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., przez wydawanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zwrot "zwarty obszar projektowany do takiego (tzn. nierolniczego) przeznaczenia" obejmuje nie tylko działkę objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, lecz wymaga zbadania i oceny, czy takiej zmianie przeznaczenia z rolnego na nierolny nie podlegają lub już nie uległy działki sąsiednie, należące do klasy gruntów podlegających ochronie, z którymi działka objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy w okresie przed dniem 26 maja 2013 r. tworzyła lub tworzy zwarty obszar, wynoszący co najmniej 0,5 ha. Podsumowując Sąd stwierdził, że kwestie te nie zostały przez Kolegium ustalone i wyjaśnione, a zatem uznać należy, że wydane przez ten organ postanowienie podjęte zostało z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. złożyło Kolegium. Organ zarzucił naruszenie: 1. art 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o posłowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej "P.p.s.a."), poprzez uchylenie postanowienia Kolegium z powodu dokonanej przez Sąd błędnej wykładni przepisów materialnych stanowiących podstawę tego postanowienia, a w szczególności: – art.. 7 ust 2 pkt 1 u.o.g.r. i błędne uznanie, iż kryterium obszarowe, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego obszaru, w skład którego wchodzi ta działka i przez to przyjęcie, że przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwego organu; – art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady wolności zagospodarowania oraz – art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że teren przeznaczony pod inwestycję wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Kolegium zarzuciło także naruszenie: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. i w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie należało zebrać materiał dowodowy i dokonać oceny w zakresie, czy zmianie przeznaczenia z rolnego na nierolny nie podlegają lub już nie uległy działki sąsiednie, należące do klasy gruntów podlegających ochronie, z którymi działka objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (przed 26 maja 2013 r.) tworzyła lub tworzy zwarty obszar, wynoszący co najmniej 0,5 ha. Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium przedstawiło przebieg sprawy, natomiast odnosząc się do stanowiska Sądu zaznaczyło, że obszar działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie przekracza 0,5 ha. Kwestia ta pozostawała bezsporna zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowo administracyjnym. Dlatego – zdaniem Kolegium – nie można się zgodzić z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że zaistniały przesłanki do konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na inne aniżeli rolnicze wykorzystanie tej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach jednoznacznie stwierdzał, że obszar, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. odnosi się do działki inwestora (wyroki z dnia 27 czerwca 2008 r., II OSK 738/07, z dnia 12 marca 2012 r., I OSK 1433/11 oraz z dnia 5 czerwca 2010 r., II OSK 670/09). W wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. II OSK 2225/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, iż "nie może budzić wątpliwości, że ustawowe określenie «zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia» nie zostawia pola dla wykładni rozszerzającej". Kolegium wyjaśniło dalej, że opierając się na błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. sformułowano również nieuzasadniony wniosek o naruszeniu art. 7 i 77 K.p.a., poprzez nie zebranie i nie wyjaśnienie całego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego organu jeżeli z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. wynika, że kryterium obszarowe gruntów klasy I-III o powierzchni do 0,5 ha odnosi się do działki wskazanej we wniosku, bez wliczania w to obszaru wokół tej działki, czy też obszaru, z którego działka wskazana przez inwestora została uprzednio wydzielona, to nie znajduje uzasadnienia zarzut nie przeprowadzenia postępowania w tym zakresie przez Kolegium. Skarżący organ stwierdził, że kwestia ta niewątpliwie nie miała wpływu na istotę rozstrzygnięcia Kolegium dodało też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku w innej sprawie (II SA/Sz 579/12 z 12 września 2012r.) uchylił postanowienie Kolegium przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania, a w uzasadnieniu postanowienia stwierdził między innymi, że w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego w kwestii interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. dodając, że zgodnie z wypracowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych "należy przyjąć, że kryterium obszarowe określone w tym przepisie dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie". Przenosząc powyższe na sprawę Kolegium stwierdziło, że wyrok II SA/Sz 829/13 burzy własne stanowisko Sądu, zaprezentowane w wymienionym wyżej wyroku II SA/Sz 579/12. Nadto wprowadza powszechną dezorientację co do stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżące kasacyjnie Kolegium stwierdziło też, że uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszył też art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ograniczenie prawa własności i prawa do zabudowy nastąpiło poprzez przyjęcie, w oparciu o błędną przesłankę, że przeznaczenie gruntów rolnych klasy IIIa działki [...] na cele nierolnicze wymaga zgody właściwego organu (niezgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczy zarzut prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej odnosi się do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty naruszenia tych przepisów skarżące Kolegium przedstawiło przez pryzmat uchybienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Kolegium (dnia [...] maja 2013 r.) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymagało uzyskania zgody ministra do spraw rozwoju wsi (w dalszych wywodach niniejszego uzasadnienia Sąd odnosić się będzie do brzmienia przepisu aktualnego na [...] maja 2013 r.). Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do [...] zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Wreszcie art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. stanowią, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 1994 r. oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Za podniesionymi przez Kolegium zarzutami naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kryje się w istocie jeden problem. Sprowadza się on do odpowiedzi na pytanie: – czy kryterium obszarowe z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. opierające się na pojęciu "zwartego obszaru projektowany [nierolniczego] przeznaczenia" dotyczy tylko obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, czy obszaru większego, ustalanego w inny sposób (zasadniczo: całego zwartego obszaru gruntów rolnych, w granicach którego znajduje się działka objęta wnioskiem)? W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przedstawione wyżej zagadnienie rzeczywiście nie jest wolne od kontrowersji. Jego analizę przeprowadzono w szeregu orzeczeń sądowych (zob. niżej). Doczekało się ono także szerszych opracowań w piśmiennictwie prawniczym (zob.: J. Szuma, A. Zieliński, Problemy interpretacyjne kryterium "zwartego obszaru przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne" [w:] J. Bieluk, A. Doliwa, A. Malarewicz-Jakubów, T. Mróz, Z zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego - Księga Jubileuszowa Profesora Stanisława Prutisa, Białystok 2012, s. 303; w tej samej pozycji książkowej także: D. R. Kijowski, Ochrona gruntów rolnych – prawda czy fikcja?, s. 116). W dawniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że kryterium obszarowe zawarte w punktach zawartych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r "dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego wchodzi ta działka". Stanowisko takie zajął Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2006 r., IV SA/Wa 1734/05 oraz zostało ono powielone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 30/07 oraz z dnia z dnia 5 września 2008 r., IV SA/Wa 439/08 . Koncepcja tak szeroko ujmująca normatyw obszarowy zawarty w art. 7 ust. 2 u.o.g.r. nie znalazła ostatecznie akceptacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Od 2008 r. Sąd ten dość konsekwentnie stawał na stanowisku, że przez "zwarty obszar projektowany" nie należy rozumieć obszaru, z którego teren jest wyłączany w celu jego przeznaczenia go na cele nierolnicze i nieleśne, ale obszar, który podlega nowemu przeznaczeniu. Najczęściej powoływanymi i najbardziej reprezentatywnymi wyrokami w tym zakresie są wyrok z dnia 27 czerwca 2008 r., II OSK 738/07 oraz wyrok z dnia 10 lutego 2010 r. II OSK 299/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszym z wymienionych wyroków Sąd wskazał, że art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. "stanowi (...) wyraźnie, iż kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych będzie, zatem dotyczyć jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele". W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nawet, że skoro działka objęta postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy została już wcześniej wydzielona z działki większej i nie przekracza 0,5 ha, to nie ma obowiązku wyrażenia zgody na przeznaczenie jej na cele nierolnicze i nieleśne. Również w wyroku II OSK 299/09 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, że kryterium "zwartego obszaru projektowanego" można odnosić nie tyle do działki, której dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, ale także do całego "zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego wchodzi ta działka". Podkreślił, iż odnoszenie wymogu uzyskania zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów do obszaru większego aniżeli działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, opiera się na wykładni rozszerzającej na niekorzyść strony. Tymczasem - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - ustawowe określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni. Łączy bowiem wyraźnie granice uwzględnianego obszaru ze zmianą przeznaczenia czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora. "Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie, bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona". Interpretacja wyrażona w orzeczeniach II OSK 738/07 oraz II OSK 299/09 powtórzona została między innymi w wyrokach z dnia 25 lutego 2010 r., II OSK 429/09, z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 670/09 oraz w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., II OSK 303/10 i z dnia 3 lutego 2012 r., II OSK 2225/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl) (orzecznictwo częściowo powołane za J. Szuma, A. Zieliński, Kryterium, s. 306 i nast.). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione stanowisko, że kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje bowiem na zwarty obszar "projektowany" do przeznaczenia nierolniczego, a więc literalnie interpretując ustawę nie można uwzględniać obszaru większego aniżeli projektowany przez inwestora do "odrolnienia". Odnosząc się do argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartej w zaskarżonym wyroku, w ramach której Sąd ten zwrócił uwagę na obawy, że ścisła wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. może pozwolić inwestorom na obejście ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że argumentacja ta nie jest pozbawiona racji, niemniej jednak nie jest adekwatna do niniejszej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdza: "uznanie, że kryteria obszarowe o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczą tylko terenu działki (względnie działek albo ich części) objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niweczy skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Umożliwiałby on bowiem dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów, wbrew regulacjom art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez wydawanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy". Powyższy problem wskazany przez Sąd pierwszej instancji został dostrzeżony w doktrynie (zob. powołani wyżej J. Szuma, A. Zieliński, Kryterium, s. 311 oraz D. R. Kijowski, Ochrona, s. 127), jak i w orzecznictwie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., II OSK 113/08 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1092/09). Dotyczy on w gruncie rzeczy zagadnienia, jak zapobiegać ewentualnym nadużyciom, do których mogłoby dojść poprzez dzielenie gruntów na mniejsze działki w celu ich odrolnienia w drodze warunków zabudowy. Interesującą tezę Naczelny Sąd Administracyjny zakreślił w uzasadnieniu wyroku II OSK 113/08 (zob. orzeczenia.nsa.gov.pl). Teza ta sprowadza się do twierdzenia, że "Jeśli [...] właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Wyżej cytowana teza stanowi racjonalną odpowiedź na problem związany z obejściem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez podział geodezyjny gruntów. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w uzasadnieniu wyroku II OSK 113/08 wskazano, iż sprawa wówczas rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczyła wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego w szczególnych okolicznościach. Wniosek ten dotyczył jednej z wielu działek, które wchodziły w skład zwartego kompleksu gruntów przekraczających obszarowo kryteria zawarte w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a które podzielono w celu obejścia wymogów ustawy. Podsumowując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że co do zasady podziela – nieodosobnione zresztą (zob. wyrok II OSK 113/08) – obawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, iż ograniczenie kryterium obszarowego z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. do działki lub działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może rzeczywiście otwierać – w niektórych przypadkach – pole do nadużyć ze strony inwestorów. Taka obawa nie uzasadnia jednak całkowitego abstrahowania od literalnego brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., w którym mowa jest przecież o zwartym obszarze "projektowanym" do przeznaczenia nierolniczego. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny, czy spełnione zostało to kryterium obszarowe powinny być zatem działki wskazane przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero w sprawach, w których z udokumentowanych okoliczności ewidentnie wynika, iż może dojść do zniweczenia ochrony gruntów rolnych i leśnych, dopuszczalne jest ewentualnie sięgnięcie rozwiązań opartych na wykładni funkcjonalnej z odwołaniem się do celów ustawy. Przenosząc przedstawione rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z akt administracyjnych nie wynika, iżby inwestor S. W. występując o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce [...] zmierzał do obejścia kryterium obszarowego określonego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. przez podział geodezyjny działek na większym obszarze. Takich okoliczności nie wskazał też organ pierwszej instancji (Starosta), choć z urzędu posiada on stosowne dane w tym zakresie. Z postanowienia Starosty o odmowie uzgodnienia wynika natomiast, że organ ten w istocie rzeczy kierował się potrzebą utrwalenia polityki wprowadzonej w studium gminy P. – a więc formułował argumentację spoza sfery oceny dokonywanej w oparciu o przesłanki z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. Co więcej, zwraca uwagę fakt, że działka inwestora w niewielkim zakresie obejmuje grunt klasy IIIa (0,1 ha), a sam ten grunt rolny podlegający ochronie (IIIa), jako taki, tworzy stosunkowo niewielki kompleks zawierający się w części działek sąsiednich [...] i [...]. Trudno więc zakładać, że decyzja podlegająca uzgodnieniu przez Starostę stanowi element zamierzonych działań inwestora zmierzających do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów w zakresie większym niż dopuszcza to ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie było więc podstaw, aby uznać, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające odwoływanie się do wykładni funkcjonalnej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że racje ma Kolegium, uznając, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy jedynie 0,1 ha gruntów rolnych III klasy, to w takim przypadku zachodziła podstawa do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak już wyżej wskazano, Kolegium swe zarzuty kasacyjne odniosło również do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (naruszenie zasady wolności zagospodarowania) oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. (przyjęcie, że teren przeznaczony pod inwestycję wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze). Zarzuty naruszenia tych przepisów należy uznać również za trafne, gdyż zawierają one regulacje znajdujące zastosowanie jako pochodna restrykcyjnego rozumienia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. W zaskarżonym wyroku Sąd uznając, że zmiana przeznaczenia gruntu inwestora nie podpada pod wyłączenie zawarte w treści tego przepisu ("zwarty obszar projektowany nierolniczego przeznaczenia do 0,5 ha"), jednocześnie niejako przesądził, że teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.), co ograniczyło uprawnienia inwestora do zagospodarowania działki (zważywszy, że zmiana przeznaczenia gruntu – przy takim poglądzie na sprawę – musiałaby nastąpić w drodze planu miejscowego). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.