II OSK 1939/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Jawna w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 340/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka Jawna w [...] na postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 maja 2014 r., II SA/Kr 340/14 Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] spółka jawna w [...] na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] stycznia 2014 r., [...] (znak:[...] ) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "Inspektorem Powiatowym") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. – na podstawie art. 101 § 1 i § 3 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej "K.p.a.") (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA) – po rozpatrzeniu wniosku [...] spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] odmówił fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przystąpienia do użytkowania bez uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie budynku Galerii Handlowo-Usługowo-Rozrywkowej [...] zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] prowadzonego pod znakiem:[...] . Wnioskujący został pouczony o prawie złożenia zażalenia. [...] Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] wniosła zażalenie na wyżej wymienione postanowienie. Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 i 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Inspektor Wojewódzki wskazał, że ustawodawca dokonał zmiany art. 101 K.p.a. i nowelizacja ta weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. oraz obowiązywała w dacie wydania postanowienia organu pierwszej instancji. Obecnie zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zgodnie z powyższym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. W takim stanie rzeczy wniesione jest niedopuszczalne i nie może być merytorycznie rozpatrywane. Takie stanowisko jest również prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nadto fakt błędnego pouczenia strony o przysługującym zażaleniu jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na zasadę określoną w art. 6 K.p.a.. [...] Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Inspektora Wojewódzkiego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 101 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje oraz naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia pomimo braku zaistnienia przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia. Wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów procesu. Skarżąca podniosła, że nie podziela interpretacji przepisu art. 101 § 3 K.p.a. przyjętej w zaskarżonym postanowieniu. Jej zdaniem zawarty w przytoczonym przepisie zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć szeroko, jako dotyczący zarówno postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, jak i postanowienia w przedmiocie odmowy jego zawieszenia. Zarówno bowiem postanowienie o zawieszeniu postępowania, jaki i postanowienie o odmowie zawieszenie postępowania są niewątpliwie postanowieniami wydawanymi w sprawie zawieszenia postępowania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 roku, VII SA/Wa 1987/12). W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Przed wydaniem wyroku [...] spółka komandytowo-akcyjna w [...] przekształciła się w [...] spółka jawna w[...]. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 12 maja 2014 r., II SA/Kr 340/14 Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepisem art. 101 § 1 i 3 K.p.a. o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zdaniem Sądu aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (Sąd pierwszej instancji powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12 oraz postanowienie z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2991/12). Sąd zwrócił też uwagę, że w myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z przepisem art. 144 K.p.a., do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zażalenie jest między innymi wtedy niedopuszczalne, gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] spółka jawna. Zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła naruszenie: art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 § 3 w zw, z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia[...] stycznia 2014 roku, pomimo3 że zostało ono wydane z naruszeniem w/w przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe [...] spółka jawna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca spółka podniosła, że w jej ocenie Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. nie jest prawidłowa. Przepis ten stwierdza bowiem, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zdaniem skarżącej zawarty w przytoczonym przepisie zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć szeroko, jako dotyczący zarówno postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, jak i postanowienia w przedmiocie odmowy jego zawieszenia. Zarówno bowiem postanowienie o zawieszeniu postępowania, jaki i postanowienie o odmowie zawieszenie postępowania są niewątpliwie postanowieniami wydawanymi w sprawie zawieszenia postępowania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie podkreśla się, że w obecnym stanie prawnym zażalenie nie przysługuję wyłącznie od postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 roku, VII SA/Wa 1987/12, Lex nr 1324133). Wobec powyższego – w ocenie [...] spółka jawna - nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje, a jego wniesienie skutkuje koniecznością wydania na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Zdaniem skarżącej w postępowaniu, w którym oddalono skargę na wadliwe postanowienie, doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz dc naruszenia przepisów postępowania sądowo- administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 101 § 3 K.p.a. powinna bowiem skutkować uwzględnieniem skargi oraz uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zagadnienie będące istotą sporu w niniejszej sprawie odnosi się do wykładni art. 101 § 3 K.p.a. Było ono w ostatnich latach rozważane w wielu orzeczeniach orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną [...] spółka jawna podziela w całości obszernie umotywowane stanowisko wyrażone w jednym z tych orzeczeń – wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 5, poz. 74), stąd argumenty zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia przywołuje także jako swoje. Przedmiot sprawy stanowiło postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez organ pierwszej instancji w dniu [...] grudnia 2011 r. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 K.p.a., w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przechodząc do analizy powyższego problemu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, to jest skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 K.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 K.p.c. Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Zaznaczyć też trzeba, iż przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. II OSK 2921/12 oraz II OSK 2991/12, orzecznia.nsa.gov.pl). W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 K.p.a. (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/12). Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył art. 101 § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie oddalające skargę. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała również oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.