II GSK 437/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 738/14 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Sygn. akt: II GSK 437/15 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt: II SA/Go 738/14 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na M. P. (dalej: strona, skarżący). W stanie faktycznym sprawy, przyjętym jako podstawa orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...]. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d). nałożył na M. P. karę pieniężną w wysokości 9 000 zł.: w tym 8 000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia i 1000 zł za wykonywanie przewozu pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 92a ust. 1, 2 oraz ust. 6 i lp. 1.3. załącznika nr 3 do u.t.d wskazując, że podczas przeprowadzonej [...] kwietnia 2012 r. kontroli ustalono, iż samochodem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował J. W., wykonywano przewóz drogowy z miejscowości [...] do [...]. Kierowca nie okazał do kontroli wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego ani wypisu z zaświadczenia na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne. Kierowca oświadczył, że nie otrzymał od przedsiębiorcy ani innej osoby przez niego upoważnionej stosownego dokumentu. Organ wskazał też, że z oświadczenia ustnego złożonego podczas kontroli przez M. P. – przedsiębiorcy, wynikało, że nie wyposażył kierowcy we wskazany dokument, ponieważ go nie posiada. Ponadto organ ustalił, że wniosek o wydanie zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne M. P. złożył w godzinach popołudniowych [...] kwietnia 2012 r. Dodatkowo podczas kontroli stwierdzono, że zamontowany w kontrolowanym pojeździe przyrząd kontrolno-pomiarowy (tachograf) nie został poddany w wymaganym czasie sprawdzeniu okresowemu. Z tabliczki pomiarowej tachografu wynikało, iż ostatnie sprawdzenie tachografu odbyło się [...] kwietnia 2010 r., a więc w okresie przekraczającym 24 miesiące, licząc od dnia kontroli. Kierowca nie okazał żadnego dokumentu, ani nie wskazał innej tabliczki pomiarowej, z której wynikałoby, że takie sprawdzenie zostało przeprowadzone w wymaganym okresie. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez skarżącego, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części. M. P. złożył skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp, m.in. negując, aby zaświadczenie zostało przez niego odebrane po dacie kontroli. Podniósł, że zaświadczenie nie jest dokumentem o charakterze konstytutywnym, a jedynie potwierdza fakt zgłoszenia stosownemu organowi wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Jego zdaniem fakt wydania tego zaświadczenia z dniem [...] kwietnia 2012 r. skutkuje brakiem możliwości określenia przejazdu jako wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 grudnia 2012 r. stwierdził, że wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli, tj. [...] kwietnia 2012 r., przewóz miał charakter krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy. W myśl art. 33 ust. 1 u.t.d. przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W trakcie kontroli kierowca nie okazał na żądanie kontrolującego wymaganych dokumentów, a w szczególności wypisu z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, co zostało ujęte w protokole z przeprowadzonej kontroli. Protokół ten został podpisany przez kierowcę bez żadnych uwag, co oznaczało, zdaniem WSA, że kontrolowany zgodził się z jego treścią. Sąd wskazał ponadto, że w aktach znajduje się poświadczone za zgodność z oryginałem zaświadczenie nr [...] o wykonywaniu przewozów drogowych na potrzeby własne z [...] kwietnia 2012 r., z którego wynika, że M. P. zgłosił wykonywanie krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne. Zgłoszenia dokonał [...] kwietnia 2012 r., a więc w dniu przeprowadzonej kontroli. W związku z tym Sąd przyjął, że w dniu kontroli przewóz wykonywany był już na podstawie stosownego zaświadczenia i przyznał rację skarżącemu, że nie ma znaczenia godzina dokonania zgłoszenia i wystawienia zaświadczenia. W sytuacji gdy zaświadczenie zostało wydane [...] kwietnia 2012 r., co potwierdza umieszczona na nim data, należało uznać, że zaświadczenie obowiązywało już od tego dnia. WSA stanął jednak na stanowisku, że w stanie faktycznym sprawy miało miejsce "Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zaświadczenia", uzasadniające wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł na mocy lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd podkreślił, iż kierowca powinien być wyposażony przez przedsiębiorcę w stosowne zaświadczenie przed rozpoczęciem przewozu drogowego. Zaświadczenie to kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli (art. 87 ust. 2 u.t.d.). Późniejsze dostarczenie dokumentu jest bezskuteczne. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w dniu kontroli kierowca nie dysponował ani zaświadczeniem ani wypisem. Zaświadczenie zostało doręczone organowi [...] kwietnia 2012 r. Zaniedbując obowiązek wyposażenia kierowcy w stosowne dokumenty skarżący naruszył art. 87 ust. 2 i 3 u.t.d. W związku z tym, że w dniu kontroli kierowca nie dysponował ani zaświadczeniem ani wypisem z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, w ocenie Sądu prawidłowo uznano, że transport wykonywany był bez wymaganego prawem zaświadczenia, a tym samym z naruszeniem przepisów u.t.d. M. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 92a ust 1 i 2 oraz ust 6 lp. 1.3. załącznika nr 3 do u.t.d, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu odwoławczego z tego powodu, że nałożona na stronę kara pieniężna wysokości 8.000 zł tytułem naruszenia z lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d jest prawidłowa, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przedmiotowej kary z uwagi na niezaistnienie przesłanki wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia, bowiem w dniu kontroli skarżący dysponował wymaganym zaświadczeniem, w związku z czym Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 662/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko WSA było wewnętrznie sprzeczne. Sąd najpierw uznał, że [...] kwietnia 2012 r. przewóz wykonywany był na podstawie zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne (s. 5 uzasadnienia), by następnie stwierdzić, że nieokazanie zaświadczenia lub wypisu zaświadczenia podczas kontroli uzasadniało nałożenie na skarżącego kary za "Wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia" (s. 6 uzasadnienia). NSA uznał za trafny zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji niewłaściwie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa materialnego. Przyjmując bowiem, że [...] kwietnia 2012 r. przewóz na potrzeby własne wykonywany był na podstawie wymaganego zaświadczenia, Sąd nie mógł jednocześnie uznać, że prawidłowo nałożono na skarżącego karę za wykonywanie tego przewozu bez stosownego zaświadczenia. Przedstawiona niespójność poglądów Sądu pierwszej instancji dotyczącą istnienia podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oznacza, że sformułowanie przez Sąd stanowiska o zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji nastąpiło przedwcześnie. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził bowiem właściwej analizy zastosowanych przez organ przepisów u.t.d. Wywód Sądu w tym zakresie jest niekonsekwentny, a wyprowadzone wnioski nielogiczne. NSA podkreślił, że ustawodawca przewidział jako odrębne naruszenia wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (lp. 1.3. załącznika nr 3), nieokazanie wypisu z zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne (lp. 1 załącznika nr 1) oraz niewyposażenie kierowcy w wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne (lp. 1.1. załącznika nr 2). W związku z tym rzeczą Sądu było rozważenie na tle przyjętego za podstawę wyroku stanu faktycznego, do jakiego naruszenia w istocie doszło. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał także, że Sąd pierwszej instancji przy powtórnym badaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji poza uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej, powinien także rozważyć dopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy jedynie o części kary nałożonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja GITD z dnia [...] sierpnia 2012 r. narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań WSA podkreślił, iż zastosowanie w sprawie mają przepisy art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 170 p.p.s.a stanowi natomiast, że orzeczenie prawomocne wiąże strony i sąd, który je wydał. Dokonując analizy zastosowanych przez organ przepisów u.t.d Sąd pierwszej instancji wskazał, że u.t.d przewiduje jako odrębne naruszenia: wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (lp. 1.3 załącznika nr 3), nieokazanie wypisu z zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne (lp. 1 załącznika nr 1) oraz niewyposażenie kierowcy w wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne (lp. 1.1 załącznika nr 2). W aktach administracyjnych znajduje się potwierdzone za zgodność z oryginałem zaświadczenie nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne z [...] kwietnia 2012 r., z którego wynika, że skarżący zgłosił wykonywanie krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne. WSA stwierdził, iż w dniu kontroli przewóz wykonywany był zatem już na podstawie stosownego zaświadczenia, bowiem umieszczenie na niej daty [...] kwietnia 2012 r. świadczy, że obowiązywało ono już od tego dnia. Nie może być zatem mowy o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Sąd stanął na stanowisku, iż w stanie faktycznym sprawy nie miało miejsca nieokazanie przez kierowcę wypisu z zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Zdaniem Sądu uzasadnione jest natomiast wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, na podstawie art. 92a ust. 1, 2, 6 u.t.d i lp. 1.1 załącznika nr 2 do u.t.d. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący nie wyposażył swojego kierowcy w odpowiedni dokument tj. wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne. Przechodząc zaś do kwestii naruszenia przepisów postępowania, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężna w wysokości 9 000 zł za dwa naruszenia, tj. 8 000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oraz 1 000 zł za wykonywanie przewozu pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części (dotyczącej nałożenia kary w wysokości 8 000 zł). Organ II instancji orzekał zatem jedynie o części kary nałożonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2012 r. Zdaniem Sądu takie orzekanie jest niedopuszczalne w świetle treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wobec tego, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w "zaskarżonej części", to tym samym nie rozpoznał sprawy administracyjnej w całości, naruszając przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej także k.p.a.), podczas gdy Główny Inspektor Transportu Drogowego działając jako organ odwoławczy stosownie do dyspozycji 16 i art. 127 § 1 k.p.a.., nie mógł wyjść poza zakres odwołania, albowiem dopuściłby się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), rozpoznając sprawę w zakresie w jakim decyzja organu I instancji nie została zaskarżona i jest ostateczna; 2) naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 16, art. 127 § 1 i art. 139 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego w całości i nakazanie ponownego rozpoznania sprawy w całości, przez co Sąd dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius, ze względu na fakt, iż strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego jedynie w części, a zatem w pozostałym zakresie sprawa nie była już sporna; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a oraz art. 33 ust. 1, art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn. - Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., zwanej dalej także u.td.), a także Ip, 1.3 załącznika nr 3 do tej ustawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przewóz poddany kontroli wykonywany był przez skarżącego na podstawie zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne, podczas gdy z dowodów zebranych w sprawie, w szczególności informacji pisemnej ze starostwa Powiatowego w S. w sposób niezbity wynika, że skarżący zgłosił prowadzenie przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej i uzyskał na tę okoliczność wymagane zaświadczenie dopiero po wykonaniu przewozu poddanego kontroli drogowej przeprowadzonej przez organ I instancji, co musiało skutkować stwierdzeniem przez organ naruszenia określonego pod lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i czemu organy administracji dały wyraz w wydanych przez siebie decyzjach o nałożeniu kary pieniężnej; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie u.t.d. zawsze załatwia jedną tylko sprawę administracyjną i jest niepodzielna, a sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy było zatem nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone podczas kontroli naruszenia, niezależnie nawet od tego, że strona podnosiła zarzuty tylko wobec jednego ze stwierdzonych naruszeń, podczas gdy decyzją administracyjną organu I instancji w ujęciu formalnym rozpoznanych zostało kilka spraw administracyjnych, zaś odwołanie strony dotyczyło wyłącznie jednego z nich; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1, art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn. - Dz, U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm..), a także lp. 1.3 załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd orzekający w sprawie, że przewóz wykonywany był przez skarżącego w dniu kontroli, tj. w dniu [...] kwietnia 2012 r. na podstawie zaświadczenia o przewozach drogowych na potrzeby własne, pomimo tego, iż zgłosił on realizację tego rodzaju przewozów do właściwego organu już po rozpoczęciu przewozu i przeprowadzonej kontroli drogowej, lecz w tym samym dniu i uzyskane w następstwie tego zaświadczenie obowiązywało już od tego właśnie dnia, podczas gdy przepis art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazuje jednoznacznie, że przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane dopiero po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, a więc karze określonej pod lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. podlega każdy przypadek wykonywania tego rodzaju przewozów mający miejsce przed faktycznym zgłoszeniem przedmiotowej działalności i nie ma tu żadnego znaczenia fakt uzyskania wskazanego zaświadczenia z datą dzienną obejmującą dzień kontroli, skoro w chwili kontroli dokument ten nie był jeszcze wydany. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd kasacyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie lecz w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. Będąc związanym zarzutami w niej sformułowanymi, Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., odnieść należało się do podstaw, na których skargę kasacyjną oparto. Należy zaznaczyć, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na mocy art. 190 p.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt: II GSK 662/13. NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku zawarł wskazania co do konieczności wyjaśnienia zaistniałej w poprzednim wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim wewnętrznej sprzeczności polegającej na stwierdzeniu, iż kontrolowany przejazd w dniu [...] kwietnia 2012 r. odbył się na podstawie wymaganego zaświadczenia, przy jednoczesnym przyjęciu, że prawidłowo nałożono na skarżącego karę za wykonywanie tego przewozu bez stosownego zaświadczenia. NSA nakazał rozważenie, do jakiego naruszenia w istocie doszło. Nadto NSA zwrócił uwagę na konieczność dokonania oceny prawidłowości osnowy zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy utrzymał w mocy jedynie części kary nałożonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. Sąd wskazał na dwie niezależne podstawy uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Po pierwsze - stwierdził naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym uznaniu przez organ, iż przejazd pojazdu skarżącego w dniu kontroli ([...] kwietnia 2012 r.) odbywał się bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne podczas, gdy do akt złożono stosowne zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Po drugie – stwierdził naruszenie prawa procesowego (art. 138 § 1 k.p.a.) poprzez rozstrzygnięcie w osnowie decyzji w sposób nie odpowiadający dyspozycji wskazanego przepisu, wymieniającego w sposób enumeratywny możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wobec uznania, że sentencja wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję jest prawidłowa, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera podstaw mogących skutecznie podważyć rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Prawidłowe jest bowiem stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim co do wadliwości procesowej zaskarżonej decyzji, uniemożliwiającej pozostawienie jej w obrocie prawnym. Korekty natomiast wymagają wywody prawnomaterialne Sądu pierwszej instancji, o czym będzie mowa poniżej, a co adresowane będzie w szczególności do organu odwoławczego, którego zadaniem będzie ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, lecz przy zastosowaniu się do poglądów prawnych zawartych w niniejszym wyroku. W pierwszej kolejności należy zatem stwierdzić, iż niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tej części uzasadnienia skarżonego wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim jako jedną z przyczyn uchylenia decyzji GITD z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazał na nieprawidłowość zaistniałą w osnowie ww. decyzji GITD, polegającą na tym, że wbrew postanowieniom art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy zaskarżoną decyzją "utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części". Organ II instancji orzekł zatem jedynie o części kary nałożonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2012 r. Zdaniem Sądu takie rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne w świetle treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zwrot "utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z 26.01.2011 r., sygn. akt I OSK 1305/10). Skarżący kasacyjnie organ zarzucił w pkt 1 petitum skargi, iż WSA dopuścił się w powyższy sposób naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Podniósł, iż niezasadnie Sąd I instancji przyjął że GITD orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w "zaskarżonej części", nie rozpoznał sprawy administracyjnej w całości, naruszając przepis art. 138 § 1 pkt k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy stosownie do dyspozycji art. 16 i art. 127 § 1 k.p.a. nie mógł wyjść poza zakres odwołania, albowiem dopuściłby się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), rozpoznając sprawę w zakresie, w jakim decyzja organu I instancji nie została zaskarżona i jest ostateczna. Równocześnie, w pkt 2 petitum skargi zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 16, art. 127 § 1 i art. 139 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego w całości i nakazanie ponownego rozpoznania sprawy w całości. Zdaniem kasatora, w powyższy sposób Sąd dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius, ze względu na fakt, iż strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego jedynie w części, a zatem w pozostałym zakresie sprawa nie była już sporna. Wobec tak sformułowanych zarzutów na wstępie koniecznym jest przytoczenie treści przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten zawiera katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego - w § 1 stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W kontekście treści normy procesowej zawartej w powyższym przepisie prawa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż prawidłowe jest stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim zawarte w zaskarżonym wyroku, iż rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w "zaskarżonej części", jest sprzeczne z art. 138 § 1 k.p.a., gdyż nie zostało przez ustawodawcę przewidziane w wyżej przytoczonym katalogu rozstrzygnięć powyższego przepisu. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż w judykaturze utrwalony jest pogląd, iż w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kar pieniężnych za naruszenia przepisów o transporcie drogowym, wszczęcie postępowania związanego z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie, zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i był prezentowany w licznych wyrokach: np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1109/08, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 46/09, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 94/09, wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt: II GSK 38/09. Zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust.4 u.t.d., który daje podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia podczas jednej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2010 r.; sygn. akt II GSK 738/09), organ I instancji wymierzył skarżącemu w karę pieniężną w łącznej kwocie 9000 zł. W świetle wcześniejszych wywodów i poglądów judykatury, a w szczególności przyjętej koncepcji "niepodzielności" zaskarżonej decyzji administracyjnej na gruncie u.t.d., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, zadaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego jako organu II instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1) lub pkt 2) k.p.a., było rozpoznanie odwołania w całokształcie sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że to właśnie w osnowie decyzji organu I instancji jest wyrażona wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w formie decyzji administracyjnej. Osnowa decyzji wskazuje na pogląd organu, czy organ wydał rozstrzygnięcie w jednej sprawie czy też jedną decyzją załatwił kilka spraw administracyjnych. Skoro decyzja organu I instancji z 6 września 2001 r. nakładająca na Skarżącego karę pieniężną załatwia co do istoty jedną sprawę, to GITD jako organ II instancji nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji "w zaskarżonej części" - jak to uczyniono w rozpatrywanej sprawie. Wobec powyższego, jak wyżej powiedziano, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w wyżej przytoczonych zarzutach zawartych w pkt 1 i 2 petitum skargi. Na marginesie należy wskazać, iż nie jest zrozumiały zarzut naruszenia zasady zakazu reformationis in peius podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej. Do naruszenia tej zasady miałoby dojść poprzez nakazanie organowi odwoławczemu ponownego badania sprawy w zakresie nie zaskarżonym odwołaniem. Z tym poglądem trudno polemizować, gdyż nie został dostatecznie wyjaśniony przez kasatora. Po pierwsze – brak odwołania w danym przedmiocie w istocie uniemożliwia ponowne zajęcie się tą kwestią przez organ odwoławczy. Po drugie – o jakim rozstrzyganiu "na niekorzyść" miałaby być mowa, skoro organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną. Formalne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez uzupełnienia tego rozstrzygnięcia pojęciami zawężającymi zakres rozpoznawania sprawy do części objętej odwołaniem pozostawałoby w zgodzie z art. 138 § 1 k.p.a., w żaden sposób nie naruszając przy tym praw strony, w tym także nie naruszając zasady zakazu reformationis in peius. Można w tym miejscu dodatkowo przypomnieć, iż orzecznictwo definiujące jako jedną sprawę administracyjną postępowanie wynikające wszelkich naruszeń ustalonych w drodze jednej kontroli drogowej służy właśnie ochronie praw strony tego postępowania, aby realnie umożliwić zastosowanie górnej granicy kar, przewidzianej w art. 92a u.t.d. co wcześniej niejednokrotnie bywało mocno utrudnione w przypadku rozczłonkowania postępowań dotyczących poszczególnych ustalonych w wyniku kontroli drogowej naruszeń u.t.d. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie stawiane w powyższym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny uznał równocześnie za prawidłowe poglądy prawne prezentowane przez organ administracyjny w ramach stawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 33 ust. 1, art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.t.d., a także lp. 1.3 załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd orzekający w sprawie, że przewóz wykonywany był przez skarżącego w dniu kontroli, tj. w dniu [...] kwietnia 2012 r. na podstawie zaświadczenia o przewozach drogowych na potrzeby własne, pomimo tego, iż zgłosił on realizację tego rodzaju przewozów do właściwego organu już po rozpoczęciu przewozu i przeprowadzonej kontroli drogowej, lecz w tym samym dniu i uzyskane w następstwie tego zaświadczenie obowiązywało już od tego właśnie dnia, podczas gdy przepis art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazuje jednoznacznie, że przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane dopiero po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, a więc karze określonej pod lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. podlega każdy przypadek wykonywania tego rodzaju przewozów mający miejsce przed faktycznym zgłoszeniem przedmiotowej działalności i nie ma tu żadnego znaczenia fakt uzyskania wskazanego zaświadczenia z datą dzienną obejmującą dzień kontroli, skoro w chwili kontroli dokument ten nie był jeszcze wydany. Należy jednak podkreślić, iż z uwagi na prawidłowo dostrzeżoną przez Sąd pierwszej instancji konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji GITD z dnia 14 sierpnia 2012 r. z przyczyn proceduralnych, wywody NSA zawarte w niniejszym wyroku będą miały wiążące znaczenie dla organu w myśl art. 153 p.p.s.a., nie mogąc jednak stać się przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku. Należy wskazać, iż przepis art. 33 ust. 1 u.t.d. wprowadza zasadę, zgodnie z którą przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane wyłącznie po uzyskaniu stosownego zaświadczenia. Dokumentem tym organ administracji publicznej zaświadcza, że dany przedsiębiorca zgłosił wykonywanie przewozów drogowych jako działalności pomocniczej do prowadzonej działalności gospodarczej. Z kolei myśl art. 87 ust 2 u.t.d. "Podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, oprócz odpowiednich dokumentów wymaganych przy takim przewozie, określonych w ust. 1, wypis zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10." . przy czym z ust. 2 ww. przepisu wynika, iż " Przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty". Przepis art. 87 ust. 2 u.t.d. nakazuje zatem, by podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne kontrolowany miał przy sobie i okazywał na żądanie uprawnionego organu kontroli, oprócz odpowiednich dokumentów wymaganych przy takim przewozie, określonych w ust. 1, wypis zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10 u.t.d., czyli zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Obowiązek wyposażenia kierowcy w niezbędne dokumenty, m. in. w wypis zaświadczenia, spoczywa na wykonującym przewozy na potrzeby własne, czyli w niniejszej sprawie na skarżącym (art. 87 ust. 3 u.t.d.). Bezspornym jest w sprawie, że kontrolowany kierowca w czasie kontroli nie posiadał stosownego wypisu zaświadczenia. Nie ulega wątpliwości, iż stanowisko judykatury jest jednolite w kwestii obowiązku wyposażenia kierowcy przez przedsiębiorcę w stosowne zaświadczenie przed rozpoczęciem przewozu drogowego. Zaświadczenie to kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Późniejsze, już po rozpoczęciu kontroli, a tym bardziej po jej zakończeniu, dostarczenie dokumentu, o którym mowa, jest bezskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r., I OSK 1417/06, Lex nr 420622). Bezspornym w sprawie jest, że zaświadczenie, o którym mowa w sprawie jest opatrzone datą wydania: [...] kwietnia 2012 r. – zbieżną z datą kontroli. Nieprawidłowe jednak jest stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim zawarte w zaskarżonym wyroku, stwierdzające, iż fakt ten oznacza, że: "w dniu kontroli przewóz wykonywany był już zatem na podstawie stosownego zaświadczenia, bowiem umieszczenie na niej daty [...] kwietnia 2012 r. świadczy, że obowiązywało ono już od tego dnia. Nie może być zatem mowy o wykonywaniu o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia." (str. 7 uzasadnienia). Nie są możliwe do zaakceptowania wywody Sądu pierwszej instancji prezentujące pogląd, iż w stanie faktycznym sprawy doszło do nieokazania przez kierowcę wypisu z zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne, oraz, że w takiej sytuacji uzasadnione jest wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, na podstawie art. 92a ust. 1,2,6 u.d.p. i lp. 11 załącznika nr 2 do u.t.d. Według poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji nie ulega też wątpliwości, że "skarżący nie wyposażył swojego kierowcy w odpowiedni dokument, t.j. wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne". Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest możliwe popełnienie deliktów polegających na nie wyposażeniu przez przedsiębiorcy w stosowny odpis zaświadczenia oraz nie okazaniu takiego zaświadczenia podczas kontroli drogowej w sytuacji, gdy w czasie kontroli zaświadczenie jeszcze nie zostało przedsiębiorcy wydane przez właściwy organ. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy należy zatem mieć na uwadze, że zostało wyjaśnione, iż przedsiębiorca w momencie kontroli przedmiotowego dokumentu nie tylko nie posiadał, ale jeszcze o jego wydanie nie wystąpił, o czym świadczy treść pisma z dnia [...] maja 2012 r. Starostwa Powiatowego w [...] Krajeńskich. Z pisma tego wynika fakt złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne dla M. P. w dniu [...] kwietnia 2012r, w sekretariacie urzędu, w godzinach popołudniowych. Wnioskowane zaświadczenie zostało odebrane przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2012 r, a następnie złożone do akt sprawy (k-13 akt administracyjnych). Organ administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy ponownie oceni sprawę w jej całokształcie, w szczególności dokonując oceny, czy norma materialnoprawna zawarta w przepisie art. 33 ust. 1 u.d.p. pozwala na uznanie za prawidłowy przejazdu, w sytuacji, w której przedsiębiorca wystąpił do władz o wydanie zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne dopiero ex post - po rozpoczęciu jego wykonywania, na skutek przeprowadzonej kontroli. Skarżący kasacyjnie organ sformułował ponadto zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało polegać na uchybieniu przez WSA przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a oraz art. 33 ust. 1, art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.td. a także Ip, 1.3 załącznika nr 3 do tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jednak do przekonania, iż powyższy zarzut nie jest zasadny z uwagi na prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku za prawidłowe, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. .