IV SA/Po 653/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...]czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej W. P. kwotę 357 zł ( trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego przy ul. K. [...]na dz. nr [...]w K. W dniu 06.03.2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - wpłynęło żądanie W.P. "podjęcia działań naprawczych". Wnioskodawczyni w nawiązaniu do deklaracji PINB w Krotoszynie zawartej w piśmie znak [...]z dnia [...].03.2012 r. zażądała wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w K. de facto bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że: "po rozpatrzeniu wniosku R. P. z dnia 26.04.1983r. decyzją Nr [...]z dnia [...] maja 1983r. udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce położonej w K. przy ul. K. nr [...]. Warunkiem przystąpienia do robót było rozebranie budynku zaznaczonego na planie sytuacyjnym (usytuowanego w podwórzu). Warunek ten nie został spełniony. A zatem pozwolenie na budowę wygasło z mocą ex tunc. (...) " Pismem z dnia 09.04.2014r. PINB w K. wezwał W.P. do wykazania interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, że interes prawny wynika z prawa własności. Obowiązek rozebrania obiektu budowlanego dotyczy bowiem budynku usytuowanego w połowie na działce nr [...], której jego mocodawczyni jest właścicielką". W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny należy zatem odróżnić od interesu faktycznego , tzn. stanu, w którym konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany określonym sposobem załatwienia sprawy, ale nie może tego zainteresowania wesprzeć poprzez odwołanie się do przepisów prawa materialnego, co ma miejsce w przypadku W.P.. Gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o czym stanowi art. 61a Kpa. Organ zaznaczył, iż budynek mieszkalny na dz. nr [...] został zrealizowany na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...].05.1983r. Nr [...] o udzieleniu R.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce przy ul. K. [...] w K. Budynek został wybudowany w latach 1983-1986, w dniu 12.11.1986r. przez organ administracji architektoniczno- budowlanej przyjęte zostało zgłoszenie zakończenia budowy. Nieostateczną decyzją z dnia [...].03.2014 r. Nr 18 (znak [...]) Starosta K. stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na budowę z dnia [...].05.1983r. W ocenie organu I instancji W. P. nie wykazała swojego indywidulanego skonkretyzowanego interesu prawnego w sprawie, której dotyczy wniosek. Organ wskazał, iż wnioskodawczyni jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. Z. [...] (dz. nr [...]). W stosunku do nieruchomości przy ul. K. [...] w K. (dz.nr [...]) wnioskodawczyni nie posiada tytułu prawnego, jest to wyłącznie działka sąsiednia. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła W. P. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja będzie miał automatycznie przymiot strony postępowania w sprawie tej inwestycji. Właściciel nieruchomości może mieć interes prawny jeśli inwestycja może wpływać na możliwość zabudowy jego działki. Właściciel, lub użytkownik wieczysty działki znajdującej się w sąsiedztwie (choć nie bezpośrednim) może być stroną postępowania, jeżeli wykaże w tej konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach przesłanki z art. 28 Kpa czyli wpływ wyniku tego postępowania na jego własny interes lub obowiązek. Możliwe jest uznanie za stronę postępowania właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonej dalej, a wiec nie sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością na której realizowana jest inwestycja, jeżeli wykaże on istnienie interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego (podobnie wyrok NSA z dnia 23.11.2007r., II OSK 1552/06). Rozważenia wymagało w ocenie organu odwoławczego - czy nieruchomość której współwłaścicielką jest W. P. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu na działce nr [...] (budynku mieszkalnego), a więc czy istnieją przepisy prawne wprowadzające ograniczenia w zabudowie i korzystaniu z działki [...] ze względu na istnienie budynku mieszkalnego na działce [...]. Budynek mieszkalny, o którym mowa powyżej znajduje się w całości na działce nr [...], zaś W. P. jest współwłaścicielką działki nr [...]. Budynek mieszkalny na działce nr [...] znajduje się w odległości ok. 9,5 m od granicy z działką [...]. Zatem nie sposób w ocenie WWINB wywodzić interesu prawnego w stosunku do budynku mieszkalnego powołując się na usytuowanie innego budynku mieszkalnego. W związku z powyższym, w ocenie WWINB, W. P. nie ma interesu prawnego w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w K. (dz. nr [...]). Jednocześnie, zważywszy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kpa, może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego, w ocenie WWINB przedmiotowa inwestycja nie zakłóca korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia działek na których jest posadowiona i stosunków miejscowych. Skargę na postanowienie WWINB z dnia z dnia [...] czerwca 2014 r. wniosła W. P. żądając jego uchylenia, jak też uchylenia postanowienia PINB w K. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Skarżącej organy nadzoru budowlanego obu instancji popełniły błąd subsumcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie upoważnia do odmowy wszczęcia postepowania z uwagi na to, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą strona, gdy jest akurat odwrotnie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.- dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WWINB utrzymujące w mocy postanowienie organu i instancji, mocą którego na podstawie art. 61a Kpa odmówiono Skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie podjęcia "działań naprawczych" dotyczących wybudowania budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w K. Z okoliczności sprawy wynika, że na działce nr [...] przy ul. K. [...] istnieją dwa budynki mieszkalne: jeden z przodu działki, a drugi z tyłu działki- posadowiony w części na działce nr [...], w części na działce [...], której właścicielką jest S. Decyzją z dnia [...].05.1983 r. udzielono R. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce przy ul. K. [...] w K. przy jednoczesnym spełnieniu wynikającego z tej decyzji warunku w postaci rozebrania budynku mieszkalnego zaznaczonego na planie sytuacyjnym, tj. budynku w podwórzu, w części posadowionego na działce nr [...], a w części na działce [...]. Nieostateczną decyzją z dnia [...].03.2014 r. Starosta K. stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na budowę z dnia [...].05.1983r. We wniosku z 06.03.2014 r. Skarżąca żądając wszczęcia postepowania, nawiązała do deklaracji PINB w Krotoszynie zawartej w piśmie znak [...] z dnia 15.03.2012 r. W piśmie tym organ poinformował Skarżącą, iż sprawę niewykonania rozbiórki budynku mieszkalnego usytuowanego w części przy ul. K. [...] (nr [...]) i w części przy ul. Z. [...] (nr [...]) przekazał do Wydziały Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w K., w celu podjęcia działań zmierzających do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].05.1983 r. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, iż organy nie wyjaśniły czego dokładnie dotyczy wniosek Skarżącej. W przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ powinien ustalić wszczęcia jakiego postępowania żąda skarżąca, nie zaś domniemywać, że wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w celu doprowadzenia do rozebrania budynku mieszkalnego, albowiem na owej działce znajdują się dwa budynki mieszkalne, z których jeden w połowie znajduje się na działce skarżącej. Podkreślenia wymaga fakt, iż wnioskodawczyni w odpowiedzi na wezwanie organu wskazała, iż jej interes prawny wynika z prawa własności, ponieważ obowiązek rozebrania obiektu budowlanego dotyczy budynku usytuowanego w połowie na działce nr [...], której jest właścicielką. Organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku, na podstawie przyjętego przez siebie domniemania w tym zakresie stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym o charakterze danego pisma decyduje podmiot je wnoszący, a nie organ, do którego pismo to zostało skierowane. Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku niezgodnie z jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu, zwłaszcza, jeśli treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, jest zredagowana niezręcznie czy niezrozumiale (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 150/14). W razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Stosownie do treści art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 Kpa, który legł u podstaw postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 30.06.2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, z dnia 9.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 25.02.2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. powinien mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii weryfikacji legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania. Oczywistość ta powinna wynikać z samego podania inicjującego postępowanie. Natomiast jeżeli konieczne jest poczynienie ustaleń w takim zakresie to można tego dokonać tylko w toku postępowania, a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.(tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.03.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2250/13, LEX nr 14661131). Zatem wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Nie ulega też wątpliwości, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty to konsekwentnie, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak też wyroki WSA: z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 893/11; z dnia 27 lutego 2012 r. II SA/Kr 1356/11; z dnia 7 sierpnia 2012 r. VII SA/Wa 813/02; z dnia 6 września 2012 r. IV SA/Po 332/12; z dnia 17/10.2012 r. II SA/Go 695/12; z dnia 5 marca 2013 r. III SA/Kr 487/12 - dostępne w CBOiSA). W niniejszej sprawie, zarówno kwestia materialnej legitymacji skarżącej do złożenia wniosku jak i treść jej żądania, nie może być oceniona jednoznacznie jako negatywna przesłanka wszczęcia postępowania administracyjnego w wyżej zaprezentowanym rozumieniu art. 61a k.p.a. Na uwagę zasługuje fakt, iż decyzją z [...].03.2014 r. Starosta K. orzekł o wygaśnięciu decyzji pozwolenia na budowę z [...].05.1983 r. i w tym postępowaniu Skarżąca otrzymała status strony. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ podda ocenie wniosek Skarżącej mając na względzie stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności przeprowadzając w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli ustalić, czy wnioskodawczyni przysługuje status strony w tym postępowaniu. Reasumując, zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego koniecznym było uchylenie zaskarżonych postanowień zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art.135 ppsa i dlatego orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).