II SAB/Łd 149/14

Dnia 27 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asyst. sędz. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 roku sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2014 r.; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz E. D.j kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS E. D. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 roku w terminie 14 dni oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi jej autorka podniosła, iż wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2014 roku wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści jednej - dowolnie wybranej - decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014 roku. Do dnia wniesienia skargi strona nie otrzymała wnioskowanej informacji, co oznacza stan naruszenia prawa. Po uściśleniu żądania, na wezwanie organu, powodem nieudzielenia informacji był brak podpisu elektronicznego, którego skarżąca nie posiada. Organ stwierdził bowiem, że wobec braku tego podpisu nie rozpatrzy sprawy. Podsumowując skarżąca podkreśliła, że organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż E. D. w dniu 25 sierpnia 2014 roku wystąpiła drogą elektroniczną o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści jednej – dowolnie wybranej – decyzji administracyjnej, jaką organ wydał w lipcu 2014 roku. Biorąc pod uwagę, że wniosek nie odpowiadał wymogom proceduralnym określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), organ w dniu 29 sierpnia 2014 roku zobowiązał skarżącą do sprecyzowania zakresu żądanych danych, które mają być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 roku, poz. 782, dalej jako: "u.d.i.p."), tj. podanie numeru decyzji, przedmiotu postępowania. W odpowiedzi skarżąca pismem, przesłanym drogą elektroniczną w dniu 29 sierpnia 2014 roku, zażądała udostępnienia pierwszej decyzji wydanej przez organ w lipcu 2014 roku. Dodatkowo podniosła, że celem wniosku jest kontrola społeczna jednostki nad działalnością organu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 8 września 2014 roku ponownie poinformował skarżącą, że wniosek nie został uzupełniony, zatem nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 63 § 2 i 3 K.p.a. Jak zaakcentował organ, korespondencja prowadzona ze skarżącą wskazuje, że na każde pismo uzyskiwała ona ze strony organu odpowiedź. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem udzielenie wyjaśnień, które nie są zgodne z oczekiwaniami skarżącej nie może świadczyć o pozostawaniu organu w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2014 roku wystąpiła E. D. Merytoryczna ocena zasadności skargi w sprawie dotyczącej bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej przebiega dwuetapowo. W pierwszej kolejności określić należy, z jakim żądaniem występuje wnioskodawca oraz ustalić, czy dotyczy ono udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów powołanej już wcześniej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku uznania, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie, możliwe jest przystąpienie do kolejnego etapu, czyli oceny czy zachodzi bezczynność organu. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskiwania informacji publicznej, w tym uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w art. 4 u.d.i.p. wskazane są podmioty zobligowane do udostępniania informacji publicznej, do których zalicza się organy władzy publicznej, zaś art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., w sposób nieenumeratywny, wskazuje informacje publiczne podlegające udostępnieniu, wśród których możemy wyróżnić informacje dotyczące danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwszy u.d.i.p.). W świetle powyższych reguł stwierdzić należy, że żądana przez skarżącą informacja jest informacją publiczną. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą niewątpliwie do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 listopada 2013 roku, I OSK 1558/13; z dnia 5 września 2013 roku, I OSK 894/13; z dnia 9 stycznia 2013 roku, I OSK 2157/12; z dnia 14 czerwca 2012 roku, I OSK 609/12 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 roku, II SAB/Kr 127/14; w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 roku, II SAB/Gd 11/14; w Lublinie z dnia 9 stycznia 2014 roku, II SAB/Lu 698/13; w Opolu z dnia 5 grudnia 2013 roku, II SAB/Op 72/13; w Olsztynie z dnia 9 maja 2013 roku, II SA/Ol 206/13 i inne; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, wniosek skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 roku dotyczył udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji przystępując do kolejnego etapu badania skargi należy ocenić, czy organ administracji pozostaje w bezczynności, jak również czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie nie jest kontestowane. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jak wynika z akt sprawy organ administracji nie udostępnił skarżącej żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, gdyż uznał, że jej wniosek nie spełniał warunków formalnych, bowiem nie był opatrzony własnoręcznym podpisem wnioskodawczyni. Zdaniem składu orzekającego, pogląd organu administracji nie znajduje uzasadnienia, bowiem w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek szczególnych wymagań formalnych wniosku. Istotne jest jednak, by wniosek był utrwalony go w formie pisemnej i żeby wynikało z niego kto i o udostępnienie jakiej informacji publicznej wnioskuje. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 roku, I OSK 1277/08 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 6 maja 2014 roku, II SAB/Kr 80/14; w Gdańsku z dnia 27 marca 2013 roku, II SAB/Gd 2/13; w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 roku, II SAB/Ol 166/12; w Łodzi z dnia 10 maja 2012 roku, II SAB/Łd 46/12 i inne). Zaprezentowany pogląd uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Pamiętać również należy, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i w zakresie udostępniania informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Tym samym przepisy Kodeksu stosuje się wyłącznie w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmawia jej udostępnienia albo umarza postępowanie z przyczyn określonych w ustawie (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), a także wtedy, gdy organ wydaje decyzję o odmowie przekazania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzję o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz decyzję o wysokości opłat (art. 23g ust. 11 u.d.i.p.). Poza wymienionymi przypadkami do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że żądanie przez organ od skarżącej uzupełnienia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez jego podpisanie było nieuprawnione. W tej sytuacji stwierdzić wypada, iż organ nie udostępnił żądanej informacji w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co oznacza, iż skarga okazała się usprawiedliwiona, bowiem organ wbrew ustawowemu obowiązkowi pozostawał bezczynny. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z powołanym już wcześniej przepisem art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, zatem dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym sprawy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście powołanej wcześniej treści art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zatem w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż E.D. wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu dnia 25 sierpnia 2014 roku. Pismem z dnia 29 sierpnia 2014 roku organ zobligował wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Skarga do sądu administracyjnego w sprawie wpłynęła do organu w dniu 15 września 2014 roku. Na podstawie zestawienia wskazanych dat skład orzekający uznał, że zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w obliczu tego, iż art. 13 u.d.i.p. zobowiązuje do udzielenia takowej informacji bez zbędnej zwłoki i jednocześnie ustanawia maksymalnie 14 – dniowy termin na załatwienie sprawy, nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. Reasumując, sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1 zdanie I P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku sąd, stwierdzając, iż bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa orzekł na mocy art. 149 § 1 zdanie II P.p.s.a. O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w wysokości 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł ustalone zgodnie z treścią § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 roku, poz. 490). Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w terminie wynikającym z przepisów prawa materialnego załatwi wniosek skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 roku. B.A.