II SA/Rz 1293/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] II SA/Rz 1293/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku I. Ł., odmówił jej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem – S. Ł. W uzasadnieniu wskazano, że S. Ł. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 1.10.2012 r. nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] i tak ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 9.09.2010 r. Ostatni stosunek pracy w jakim pozostawała I. Ł. trwał do 31.08.2010 r. i ustał on w związku z wygaśnięciem umowy zawartej na czas określony. Niemniej z informacji uzyskanych od ostatniego pracodawcy wnioskodawczyni (Zarządu Okręgowego Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej w [...]) wynika, że po upływie okresu, na jaki zawarto umowę o pracę zaproponowano jej wykonywanie pracy na podstawie umowy zlecenia, jednakże zrezygnowała ona ze względu na konieczność opieki nad chorym mężem. Zdaniem organu okoliczność tę należy rozumieć jako nie podjęcie zatrudnienia, a nie rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm. – dalej również "ustawa’ lub "u.ś.r."). Ponadto, po rozwiązaniu stosunku pracy I. Ł. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], a zatem w istocie była gotowa do podjęcia zatrudnienia. Zdaniem organu powyższe okoliczności jednoznacznie wskazywały na brak rezygnacji z aktywności zawodowej po stronie wnioskodawczyni, co z kolei obligowało do odmowy ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji I. Ł. wskazała, że w kwietniu 2010 r. stan zdrowia jej męża, na skutek drugiego udaru, znacznie się pogorszył i skutkował koniecznością opieki drugiej osoby. Rozwiązanie umowy o pracę z jej woli było dla niej niekorzystne, a ponadto i tak okres na jaki została zawarta dobiegał końca. Po rezygnacji z zatrudnienia, nie mając środków do życia, zarejestrowała się w urzędzie pracy, bowiem zasiłek dla bezrobotnych stanowił wówczas jedyne źródło jej dochodów. Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację Prezydenta Miasta [...] uznając, że wnioskodawczyni nie przyjmując oferty pracy zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia, co jest równoznaczne z brakiem rezygnacji z zatrudnienia, a zatem decyzja o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia jest słuszna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie I. Ł. powtórzyła w całości argumentację wywiedzioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odmowa przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego jest w ocenie skarżącej rażąco niesprawiedliwa, bowiem sprawowana opieka nad mężem oraz jego leczenie pociągają za sobą znaczne koszty finansowe. Skarżąca powołała się również na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych (nie wskazując konkretnych orzeczeń), które równoznacznie traktuje rezygnację z zatrudnienia z niepodejmowaniem zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. II SA/Rz 968/13, Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w zakresie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które podjęto następnie postanowieniem z dnia 7 października 2014 r., a sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Rz 1322/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Przedmiotem tych decyzji jest odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) jako jedno z 2 rodzajów świadczeń w miejsce dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego (obok "nowego" świadczenia pielęgnacyjnego). Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a) ust. 1 ustawy, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16 a) ust. 1 ustawy, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zawarte w tym przepisie przesłanki warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mają charakter kumulatywny, co oznacza, że prawo do tego zasiłku uzależnione jest od ich łącznego spełnienia, a brak wystąpienia jednej z nich skutkuje odmową przyznania zasiłku. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że skarżąca nie spełnia ostatniej z przesłanek – rezygnacji z zatrudnienia. Zatrudnienie I. Ł. ustało bowiem w wyniku rozwiązania umowy o pracę w związku z upływem czasu, na jaki była zawarta, tj. na okres 1.09.2009 r. – 31.08.2010 r. Za przeszkodę w uznaniu, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia organy uznały również okoliczność, że skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. Takie stanowisko organów budzi kontrowersje na tle wykładni art. 16a ust. 1 ustawy, jak również w kontekście istotnej okoliczności, która została pominięta w tej sprawie. Otóż I. Ł. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad S. Ł., przyznane decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], na okres od 1.10.2012 r. do 30.06.2013 r. Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. na mocy art. 11 ust. 3 wspomnianej już ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r., jednakże art. 11 ust. 1 i 3 tej ustawy były poddane badaniu co do zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13, OTK 134/9/A/2013) orzekł, że art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy nowelizującej, wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, naruszając prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie tej ustawy w nowym brzmieniu. Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. W wykonaniu tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego uchwalona została ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 - weszła w życie 15 maja 2014 r.), w której uregulowano sytuację prawną osób, które utraciły prawo do świadczenia rodzinnego w związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy istniała możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się również w zakresie konstytucyjności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprawdzie postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt P 1/14, Trybunał umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym WSA w Poznaniu dotyczącym zgodności art. 16a ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim przepis ten pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności - z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji RP, jednakże w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już ostatecznie rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (przytaczanym wyżej). Ponadto wykonując ten wyrok Sejm RP uchwalił ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Jednym z powodów umorzenia postępowania przed Trybunałem były też istniejące rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie interpretacji przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r., których usuwanie nie jest rolą Trybunału Konstytucyjnego, lecz samych sądów i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca również uwagę na wspomniane przez Trybunał Konstytucyjny orzecznictwo, w którym eksponuje się, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest niejako wynagrodzenie przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25.07.2013 r., II SA/Go 550/13; WSA w Gdańsku z dnia 26.09.2013 r., III SA/Gd 630/13). Istotny jest zatem sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu oraz związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej opiekuna a sprawowaniem opieki. Dlatego też w ocenie Sądu nie ma znaczenia jak długo trwało zatrudnienie ani w jaki sposób zakończyło się (wypowiedzenie umowy o pracę, upływ czasu na jaki została zawarta), o ile istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia a sprawowaniem opieki (por. wyroki WSA w Kielcach: z dnia 4.06.2014 r., II SA/Ke 369/14, Lex Nr 1479324 i z dnia 26.06.2014 r., II SA/Ke 265/14, Lex Nr 1496565). Sam sposób zakończenia stosunku pracy, tj. ustanie umowy o pracę z upływem czasu na który była zawarta, rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem, a nawet bez wypowiedzenia, nie może przesądzać o tym, że wolą skarżącego nie była rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.01.2014 r., IV Sa/Po 1115/1, Lex Nr 1424664). Tego rodzaju konstatacja skłania również do przyjęcia, że równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., jest niepodejmowanie zatrudnienia, jeśli ma bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Taki też pogląd przyjął NSA w wyroku z dnia 30.10.2014 r., I OSK 28/14 (dostępny na stronie http//nsa.gov.pl ), w sytuacji dotyczącej osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, której wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne wygasło z mocy art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej z 2012 r., a przepis ten następnie uznany został za niezgodny z Konstytucją. W wyroku tym NSA stwierdził, że fakt, iż ustawodawca w dodanym art. 16a ust. 1 u.ś.r. kwestię przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnił od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie oznacza, że w przepisie tym nie została zawarta norma, która obejmowałaby określoną grupę osób, które także zrezygnowały z "podjęcia" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli taka rezygnacja nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. NSA odczytując ratio legis art. 16a ust. 1 u.ś.r. przywołał uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej z 2012 r., gdzie wskazano, że powyższe uregulowanie miało na celu wyłącznie wyeliminowanie sytuacji, w których w poprzednim stanie prawnym uprawnienie do przyznania świadczenia było nadużywane przez osoby wnioskujące o przyznanie pomocy finansowej ze strony państwa. W tych warunkach, w ocenie NSA, nie ma podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej jaką zawiera art. 16a ust. 1 u.ś.r. pozbawia prawa do zasiłku każdą osobę, która sprawowała już opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zrezygnowała też z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, wskazując również na inne orzeczenia, w których dokonano prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. (m. in. wyroki NSA z dnia 10.10.2014 r., I OSK 489/14, z dnia 30.10.2014 r., I OSK 2930/13, z dnia 6.11.2014 r., I OSK 812/14, WSA w Gdańsku z dnia 26.09.2013 r., III SA/Gd 630/13; WSA w Łodzi: z dnia 26.09.2013 r., II SA/Łd 514/13 i z dnia 14.08.2013 r., II SA/Łd 599/13; WSA we Wrocławiu z dnia 18.07.2013 r., IV SA/Wr 312/13; WSA w Bydgoszczy z dnia 10.07.2013 r., II SA/Bd 523/13, WSA w Rzeszowie z dnia 10.12.2014 r., II SA/Rz 1322/14, wszystkie dostępne na stronie http//nsa.gov.pl) i powołaną w nich argumentację. Sądy te uznały, że nie może być mowy o zgodności z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, gdy w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Za przyjęciem prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. przemawia również nowelizacja tego przepisu, wprowadzona w art. 17 pkt 2 lit.a) ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W art. 16a ust. 1 pkt 1 w nowym brzmieniu tego przepisu (obowiązującym od 1 stycznia 2015 r.) ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przekładając powyższe rozważania na realia rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zastosowana wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. pozwala na przyjęcie, że I. Ł. spełniła przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, w istocie takiego zatrudnienia nie podejmując od 2010 r., tj. od czasu gdy sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym mężem oraz w sytuacji, gdy uprzednio – do 30.06.2013 r. pobierała w związku z tą opieką świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto, w ocenie Sądu nie znajduje również oparcia w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych prezentowane przez organy stanowisko, zgodnie z którym fakt rejestracji w powiatowym urzędzie pracy osoby bezrobotnej przesądza o braku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Fakt rejestracji i uzyskania statusu osoby bezrobotnej czy też brak takiego statusu nie mają znaczenia dla możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestia ta była przedmiotem wielu orzeczeń sądowoadministracyjnych, w których podkreślano, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W szczególności art. 16a ust. 8 tej ustawy wyliczający enumeratywnie kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, nie wymienia bezrobotnego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 9.12.2013 r., II SA/Łd 1049/13, Lex Nr 1407360, wyrok WSA w Lublinie z dnia 6.02.2014 r., II Sa/Lu 587/13, Lex Nr 1507812, wyrok WSA w Łodzi z dnia 14.05.2014 r., II SA/Łd 328/14, Lex Nr 1468003, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3.06.2014 r., II SA/Bd 372/14, Lex Nr 1497983, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4.06.2014 r., III SA/Kr 210/14, Lex Nr 1479626). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w niniejszej sprawie organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, co stanowi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i jest przesłanką uchylenia decyzji. Z tych przyczyn, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zastosują zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.