II SA/Kr 15/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 października 2014 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Stowarzyszenie [...] w K. wniosła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 października 2014 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2014 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę cmentarza komunalnego. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o wstrzymanie - na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wniosku stowarzyszenie podniosło, że wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszej sprawie jest uzasadnione tym, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę - majątkową lub niemajątkową - której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt: II OZ 752/14, LEX nr 1502260, postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt: II GZ 275/14, LEX nr 1481861, postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt; II GZ 160/14, LEX nr 1461884). Realizacja każdej decyzji o pozwoleniu na budowę zmienia istniejący stan rzeczy i może powodować trudne do odwrócenia skutki faktyczne i prawne (postanowienie NSA z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt: II OZ 470/14, LEX nr 1467734). Realizacja zatem pozwolenia na budowę i wykonanie inwestycji w postaci cmentarza komunalnego w świetle wskazanego postanowienia NSA powoduje trudne do odwrócenia skutki faktyczne, co samo przez siebie uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji. Jednocześnie wykonanie inwestycji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w środowisku. Jak bowiem wynika z załączonego prawomocnego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 3 listopada 2014 r., znak: [...], może zachodzić bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku. Postanowieniem tym organ uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 29 stycznia 2014 r., znak: [...] odmawiające wszczęcie postępowania w sprawie przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze zgłoszeniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, w wyniku odwodnienia prowadzonego w trakcie realizacji inwestycji drogowej w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 Skawiński Obszar Łąkowy PLH 120079, towarzyszącej budowie cmentarza komunalnego. W postanowieniu tym wskazano, iż niewiarygodne są wyjaśnienia Gminy Kraków w zakresie rzeczywistego poziomu wód gruntowych i przyczyn zastosowania tzw. igłofiltrów. Raz bowiem Gmina wskazuje, że występuje niski poziom wód gruntowych, innym zaś razem, iż z uwagi na wysoki poziom zwierciadła wody zachodzi potrzeba zastosowania igłofiltrów. Zastosowanie igłofiltrów Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał za szczególnie istotny z punktu widzenia stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Owe zagrożenie organ zatem wiąże z wysokim poziomem wód gruntowych na terenie realizacji inwestycji drogowej związanej z realizacją cmentarza komunalnego. Tym samym owe zagrożenie istnieje również w razie budowy samego cmentarza, którego oddziaływanie spowodowane choćby pochówkiem zmarłych, z uwagi na wysokości poziom wód gruntowych, może spowodować znaczną szkodę w środowisku, szczególnie że inwestycja znajduje się w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 Skawiński Obszar Łąkowy PLH 120079. Równocześnie budowa cmentarza komunalnego zmieni istniejący stan rzeczy i może spowodować trudne do odwrócenia skutki faktyczne i prawne z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych. Należy dodać, że zaskarżona decyzja nadaje się do wykonania. W sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uchylić decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, skutkiem czego pozostaje wiążąca moc decyzji organu pierwszej instancji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt: II SA/Ol 319/13, LEX nr 1334887). Skoro skutkiem decyzji wydanej przez Wojewodę [...] jest to, że pozwolenie na budowę stało się ostateczne, to zachodzi możliwość wstrzymania zarówno decyzji organu II instancji, jak i decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powyższy wniosek nie zasługuje na uwzględnienie w żadnej części. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 296; postanowienie NSA z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06, OSP 2007, Nr 6, poz. 76). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że orzeczenia organów administracji o skutkach wyłącznie procesowych, które nie przyznają stronom praw ani nie nakładają na nie obowiązków, ze swej istoty nie podlegają wykonaniu, a co za tym idzie nie można wstrzymać ich wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taki właśnie charakter ma zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja - umarzająca postępowanie odwoławcze. Sąd nie podziela poglądu przeciwnego, wyrażonego we wniosku o wstrzymanie wykonania. Odnosząc się do wniosku w zakresie obejmującym wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę należy wskazać, że art. 61 § 3 in fine zezwala sądowi administracyjnemu na wstrzymanie wykonania "aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się na temat pojęcia "granice sprawy", użytego w powołanym przepisie, między innymi w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. II OZ 359/14 (LEX nr 1461935) wskazując: "Kluczowe dla zakresu stosowania przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. ma znaczenie jakie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej". Na uwagę zasługuje również stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. IV SA/Wa 1365/10 (LEX nr 1098434): "Nie jest dopuszczalne kontrolowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu wyższego stopnia o charakterze formalnym, stwierdzająca, że odwołanie wniosła osoba nieuprawniona. Jeżeli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygniecie organu wyższego stopnia, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu pierwszej instancji. Objęcie kontrolą sądu administracyjnego decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na brak przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie, stanowiłoby niedopuszczalne "wyjście" poza granice sprawy i naruszenie art. 135 p.p.s.a. W tej sytuacji sąd administracyjny dokonałby w istocie kontroli decyzji administracyjnej bez wyczerpania środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji naruszyłby art. 52 § 1 p.p.s.a. (obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia) w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., z którego wynika, że administracyjne postępowanie odwoławcze może być wszczęte jedynie odwołaniem wniesionym przez stronę postępowania. Jeśli decyzja stwierdzająca, że odwołanie wniosła osoba nieuprawniona jest nieprawidłowa, to po jej uchyleniu postępowanie odwoławcze jest kontynuowane i ewentualnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę". Na temat możliwości wstrzymania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. decyzji I instancji w sytuacji, gdy przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. II OZ 751/10 (LEX nr 663824). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim: "Co do zasady zatem, przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu wykonania jest akt zaskarżony do sądu administracyjnego. W wyjątkowych zaś przypadkach przedmiotem takiego rozstrzygnięcia mogą być inne akty podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się zatem do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy C. zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego zażalenie, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia orzekającego o zameldowaniu T. L. na pobyt czasowy, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie. Przede wszystkim bowiem kwestia zameldowania oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu odwoławczym, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie Sądu I instancji, że decyzja Wójta Gminy C. nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu". Sąd całkowicie podziela stanowisko dotyczące granic sprawy, zawarte w cytowanych wyżej orzeczeniach. Nie jest możliwe orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji I instancji w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie odwoławcze, ponieważ decyzja taka nie mieści się w granicach sprawy. Z uwagi na brak możliwości wstrzymania wykonania decyzji obu instancji argumenty podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania nie mogły odnieść skutku. Badanie ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji ma bowiem miejsce dopiero po stwierdzeniu, że objęte wnioskiem o wstrzymanie akty administracyjne mogą podlegać wykonaniu i mieszczą się w granicach danej sprawy. Należy jednak na marginesie wskazać, że całkowicie chybiony jest argument odwołujący się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt: II OZ 470/14, LEX nr 1467734, iż "realizacja każdej decyzji o pozwoleniu na budowę zmienia istniejący stan rzeczy i może powodować trudne do odwrócenia skutki faktyczne i prawne". Prawdą jest, że w wymienionym orzeczeniu NSA zawarł takie stwierdzenie, jednakże wnioskodawca całkowicie pomija fakt, że stanowiło ono uzasadnienie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Poprzednie zdanie uzasadnienia brzmiało: "Wskazywane przez skarżącego potencjalne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody przez wybudowanie obiektu przed rozpoznaniem skargi, nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji". W żadnym więc wypadku nie można zgodzić się z zawartym we wniosku o wstrzymanie wykonania stwierdzeniem, że "Realizacja (...) pozwolenia na budowę i wykonanie inwestycji w postaci cmentarza komunalnego w świetle wskazanego postanowienia NSA powoduje trudne do odwrócenia skutki faktyczne, co samo przez siebie uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji". Skoro nie było możliwe wstrzymanie zaskarżonej decyzji, ani też poprzedzającej ją decyzji o pozwoleniu na budowę cmentarza, należało orzec jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.