I OSK 2988/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 131/15 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M.M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 131/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M., Z. M. i I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy odmówił ustanowienia na rzecz M. M., Z. M. i I. P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości oznaczonej jako [...]. Powodem wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy ww. decyzji odmownej był fakt, że przedmiotowy grunt wchodzi obecnie w skład innej nieruchomości, która nie może zostać podzielona z uwagi na znajdujący się na gruncie budynek. Budynek został wzniesiony po wojnie i nie jest możliwe zgodne z prawem podzielenie przedmiotowego budynku w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] wniósł M. M. w imieniu pozostałych uprawnionych – Z. M. i I. P. M. M., Z. M. i I. P. są spadkobiercami K. B. M. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt III Ns 1333/00. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania M. M., Z. M. i I. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...]. Kolegium wskazało, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], oznaczona jako "Osada włościańska nr [...] we wsi Ochota rej. hip. [...]" znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Termin na złożenie wniosku upływał zatem w dniu 19 października 1948 r. W dniu 19 października 1948 r. do Zarządu m. st. Warszawy wpłynęło pismo, w którym K. M. wskazał: "W związku z art. 7 dekretu o gosp. gruntami na obszarze m. st. Warszawy z dn. 26.10.1945 uprzejmie zawiadamiam, iż po zmarłym T.B. b. właścicielu terenu położonego w Warszawie przy ul. [...] pod nazwą hipoteczną [...] - jest w toku załatwianie spraw formalno-prawnych. Spadkobierczyni A.B. mieszka obecnie w Paryżu. Wobec powyższego proszę uprzejmie we wspomnianej sprawie odnośnie zawarcia umowy dzierżawnej o zastosowanie odroczenia". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dawny grunt nieruchomości oznaczonej jako [...] aktualnie wchodzi w skład: działki nr [...] własność m. st. Warszawy zabudowany powojennym budynkiem, w udziale 0,5724 grunt pozostaje w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku; działki nr [...] z obrębu 2-02-07 własność m. st. Warszawy; działki nr [...] z obrębu 2-02-07 własność Skarbu Państwa - w tym zakresie wniosek dekretowy podlegał będzie rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu. Kolegium przywołało treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wskazując jednocześnie, że na przestrzeni lat od chwili wejścia w życie dekretu, przemianom ulegał zarówno stan faktyczny i prawny nieruchomości, jak również do obrotu prawnego weszło szereg nowych przepisów stanowiących obowiązujący w Polsce system prawa. Z przedstawionych względów wniosek dekretowy nie może zostać rozpatrzony w oderwaniu od innych ustaw. Zgodnie z art. 232 k.c., przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być nieruchomości gruntowe stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Natomiast z art. 233 k.c. wynika, że użytkownikowi wieczystemu przysługują dwa podstawowe uprawnienia: uprawnienie do korzystania z nieruchomości gruntowej z wyłączeniem innych osób oraz uprawnienie do rozporządzania swoim prawem. Właściciel nie ma zatem możliwości do ustanowienia kolejnego prawa użytkowania wieczystego do tożsamego gruntu, bowiem istniejące już prawo użytkowania wieczystego wyłącza prawo właściciela do dysponowania tym gruntem. Nie ma zatem możliwości prawnych do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie już uprzednio oddanym w użytkowanie wieczyste. Nadto Kolegium wskazało, że ostateczną podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości oznaczonej jako [...], jest brak wniosku złożonego przez uprawnioną osobę. W skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie M. M., Z. M. i I. P. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] jako wydanej z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazali, że Kolegium zignorowało decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], którą to decyzją stwierdzono, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] oraz utrzymane w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] została wydana w części z naruszeniem prawa, w części Minister stwierdził nieważność przejęcia wym. gruntu nieruchomości na Skarb Państwa. W tamtym postępowaniu Minister Infrastruktury nie kwestionował faktu, że działka gruntu o pow. 890,90 m2, oznaczona nr rej hip. 1653 była własnością K.M. Ponadto wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie niesłusznie kwestionuje skuteczne złożenie przez dawnego właściciela K.M. wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., na dowód dołączając odpis notarialny pełnomocnictwa udzielonego K.M. do wszelkich czynności dotyczących przedmiotowej nieruchomości już w 1943 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna. Sąd ten podał, że w myśl art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Warunkiem przyznania własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) było zatem złożenie wniosku przez uprawniony podmiot zgodnie z treścią wyżej przywołanego przepisu dekretu. Sąd zaznaczył, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wniosek dekretowy z dnia 19 października 1948 r. złożony został przez podmiot do tego uprawniony. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że w dniu 19 października 1948 r., tj. w ostatnim dniu terminu do złożenia wniosku dekretowego, do Zarządu m. st. Warszawy wpłynęło pismo Kazimierza Morawickiego. W piśmie tym wskazywał, że po zmarłym T.B., byłym właścicielu terenu położonego w Warszawie przy ul. [...] jest w toku załatwianie spraw formalno-prawnych. Spadkobierczyni A.B. mieszka obecnie w Paryżu. Wobec powyższego wnosi o zastosowanie odroczenia odnośnie zawarcia umowy dzierżawy. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 7 dekretu jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. Każdorazowo koniecznym jest zatem zbadanie, czy wnioskodawca jest osobą uprawnioną do wystąpienia z takim wnioskiem. Bez wątpienia poprawna jest argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odnosząca się do treści normy prawnej zawartej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, sprowadzająca się do stwierdzenia, że w myśl tych przepisów warunkiem uruchomienia postępowania w przedmiocie przyznania (lub odmowy przyznania) prawa własności czasowej do nieruchomości na rzecz dotychczasowego jej właściciela lub jego następców prawnych było złożenie wniosku w zakreślonym terminie sześciomiesięcznym. To jest podstawowa przyczyna odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Zdaniem Sądu I instancji, za prawidłowe należy również uznać dodatkowe stanowisko o braku możliwości ustanowienia prawa użytkowania do przedmiotowego gruntu z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Artykuł 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku możliwość skutecznego ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu, zgodnie z którym w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Dawny grunt nieruchomości oznaczonej jako [...] Warszawa aktualnie wchodzi w skład działek: nr [...] zabudowanej powojennym budynkiem, nr [...] stanowiącej własność m. st. Warszawy oraz działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Sąd ten zauważył, że od dnia wejścia w życie dekretu minęło blisko 70 lat. Na tę regulację prawną zaczęły "nakładać się" następne uregulowania prawne, tj. np. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach Kodeksu Cywilnego z 1964 r. (art. 233 do 235), a także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Aktualnie przepisy tego aktu prawa należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego przepis ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. W sytuacji zatem, gdy działka nr 90 zabudowana jest budynkiem, w którym ustanowiono odrębną własność lokali wraz z prawem użytkowania wieczystego do gruntu, to w obecnym stanie prawnym nieruchomości nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów. Odnośnie zarzutów skargi odnoszących się do zignorowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], w której to decyzji Minister nie kwestionował faktu, że działka gruntu o pow. 890,90 m2 oznaczona nr hip. [...] była własnością K.M., zdaniem tego Sądu, nie zasługują one na uwzględnienie. Postępowanie zakończone decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] miało inny przedmiot. Dotyczyło bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonego przy ul. [...]. Wydanie tego orzeczenia przez Ministra Infrastruktury spowodowało, że ponownie należało rozpoznać wniosek dekretowy z dnia 19 października 1948 r. złożony przez K.M. w trybie art. 7 ww. dekretu. W tym postępowaniu zaś (prowadzonym w trybie zwykłym ) organ w pierwszej kolejności miał za zadanie zbadać, czy wniosek został złożony w terminie przez uprawniony podmiot. Oba postępowania cechuje zatem odrębność co do przedmiotu i przebiegu postępowania. W tej sprawie sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu w stanie faktycznym oraz prawnym na datę jego wydania. W takim wypadku, ujawnienie nowych dowodów (w tym przypadku chodzi o akt notarialny z dnia [...] załączony do skargi), czy innych okoliczności nie może wpływać na ocenę decyzji dokonaną przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W skardze kasacyjnej, M. M., Z. M. i I. P. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: p.u.s.a., art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., a także z art. 65 § 1 kodeksu cywilnego przez niedostrzeżenie, że organ błędnie przyjął, że K.M. działał w imieniu własnym, nie poinformował strony o swojej ocenie, że wniosek dekretowy został wniesiony przez osobę nieuprawnioną, ew. organ nie wyjaśnił w toku postępowania, w czyim imieniu działał K.M., nie wezwał wnoszącego podanie do wykazania umocowania (złożenia pełnomocnictwa) i wydał decyzję odmowną; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez pominięcie przy wyrokowaniu załączonego do skargi pełnomocnictwa z dnia 23.09.1943 r. oraz okoliczności, że K.M., składając wniosek dekretowy dotyczący nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, działał w imieniu osoby uprawnionej; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez jedynie fragmentaryczne rozpoznanie sprawy, polegające na: całkowitym pominięciu kwestii działki nr 77/11; całkowitym pominięciu kwestii przyznania użytkowania wieczystego zamiennego gruntu o równej wartości użytkowej; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku: a) przyczyn oddalenia skargi w zakresie dotyczącym działki nr 77/11, a także podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie i jej wyjaśnienia, b) podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym działki nr [...] i poprzestanie na ogólnikowym odesłaniu do "przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" bez podania konkretnych przepisów i wyjaśnienia tej podstawy prawnej; c) wyjaśnienia, dlaczego ustanowienie odrębnej własności lokali wraz z prawem użytkowania wieczystego w ułamkowej części gruntu wyklucza przyznanie użytkowania wieczystego w pozostałej części; d) przyczyn oddalenia skargi mimo braku orzeczenia w zaskarżonej decyzji o przyznaniu użytkowania wieczystego zamiennego gruntu o równej wartości użytkowej; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że organ odwoławczy nie rozpoznał całej sprawy administracyjnej, pomijając kwestię działki nr [...] oraz gruntu zamiennego, a także nie zajmując stanowiska w przedmiocie przeszkód technicznych (braku możliwości podziału budynku) jako przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego podanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w odniesieniu do działki nr 90; 6) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że skarga powinna zostać uwzględniona z powodu naruszenia przepisów art. 6 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 65 § 1 kodeksu cywilnego, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 7 ust. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, art. 233 k.c., art. 234 k.c. i art. 235 k.c., art. 234 k.c. w zw. z art. 195 k.c. oraz art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, dalej: dekret warszawski, i art. 65 § 1 kodeksu cywilnego przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, wbrew treści oświadczenia zawartego we wniosku dekretowym, że wniosek ten został złożony przez osobę nieuprawnioną; 2) art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu warszawskiego przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pomimo spełnienia wszystkich przesłanek określonych w ww. przepisach zachodzi podstawa do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, której dotyczył wniosek dekretowy, w tym: zastosowanie do oceny wniosku w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] nieznanego dekretowi warszawskiemu kryterium "racjonalnego korzystania z gruntu"; zastosowanie do oceny wniosku w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] przepisów art. 233, 234 i 235 kodeksu cywilnego; zastosowanie do oceny wniosku w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] przepisów art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663); 3) art. 233 k.c., art. 234 k.c. i art. 235 k.c. oraz art. 234 k.c. w zw. z art. 195 k.c., a także art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustanowienie odrębnej własności lokali wraz z prawem użytkowania wieczystego w ułamkowej części do gruntu na rzecz osób trzecich (właścicieli lokali mieszkalnych) wyklucza przyznanie użytkowania wieczystego w pozostałej ułamkowej części; 4) art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sprawie mimo, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego, gmina ma obowiązek zaofiarować uprawnionemu, na tych samych warunkach, użytkowanie wieczyste gruntu równej wartości użytkowej, a w postępowaniu administracyjnym nie ustalono, aby posiadany zapas gruntów nie pozwalał na zaofiarowanie takiego gruntu. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, aprobując ww. naruszenia przepisów prawa materialnego, naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organy (Prezydent m.st. Warszawy w 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w 2014 r.) nie wezwały do uzupełnienia braku formalnego wniosku dekretowego przez wykazanie umocowania do jego złożenia i przesłanie pełnomocnictwa. We wniosku dekretowym K.M. nie twierdził, że jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek. Wyraźnie wspominał o "zmarłym T. B. właścicielu terenu" oraz o "spadkobierczyni A. B.". Prosił o zastosowanie odroczenia z uwagi na to, że spadkobierczyni przebywa w Paryżu. Powyższe wskazywało, że wnioskodawczynią jest A.B. Konkluzji tej nie zmienia podkreślany przez SKO brak we wniosku formuły "w imieniu dawnego właściciela", gdyż przepisy k.p.a. nie narzucają żadnej ścisłej formuły co do sposobu poinformowania w podaniu, że działa się w imieniu innej osoby. Formuły takiej nie wymagano również w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Dekret nie wymagał też żadnej szczególnej formy dla składanego wniosku, mógł być on również zgłoszony ustnie, bo taką formę przyjęcia podania od strony przewidywał art. 15 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., sygn. OSK 111/04). Dlatego należało wezwać wnoszącego podanie do wykazania umocowania do działania w imieniu dotychczasowego właściciela gruntu lub prawnych następców właściciela. Skarżący podnieśli, że Sąd I instancji całkowicie pominął kwestię działki ew. nr [...]. Z uzasadnienia (a w zasadzie z milczenia tego Sądu) wynika, że w ogóle nie analizował legalności decyzji w odniesieniu do tej działki i w istocie nie rozpoznał sprawy w tym zakresie. Z tej przyczyny nie dostrzegł, że również Kolegium pominęło analizę odmowy dotyczącą działki ew. nr [...], czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na temat przyczyn odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na tej działce można znaleźć jedno zdanie na s. 4 uzasadnienia decyzji organu I instancji: "Z kolei część nieruchomości hipotecznej ozn. jako część działki ew. nr [...] stanowi część otoczenia budynku o adresie ul. [...]. Jego wydzielenie nie umożliwiałoby racjonalnego korzystania z gruntu przez następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych". W ocenie skarżących, w decyzji organu I instancji nie wyjaśniono w żaden sposób, z czego wynika - zdaniem organu - brak możliwości racjonalnego korzystania z gruntu, jakimi kryteriami i wzorcami kierowano się przy dokonywaniu tej oceny. Nie podano też podstawy prawnej takiej przesłanki odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Nie jest nią z pewnością wskazany we wstępnej części decyzji I instancji art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu warszawskiego, gdyż nie przewiduje on przesłanki "racjonalnego korzystania z gruntu". Organ nie wytłumaczył, na czym polegałaby niewykonalność decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na tej działce, choć powołał się na art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy nie odniósł się do zagadnienia racjonalnego korzystania z gruntu jako przesłanki odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Również Sąd I instancji nie zajął stanowiska w tym względzie. Mimo wydania decyzji II instancji i wyroku Sądu administracyjnego skarżący nie mieli możliwości się dowiedzieć, czy pogląd organu I instancji był prawidłowy i na czym konkretnie - w świetle enigmatycznej formuły "racjonalnego korzystania z gruntu" - polegają przeszkody prawne w ustanowieniu użytkowania wieczystego do części działki ew. nr [...]. Wszak działka ew. nr [...] nie jest zabudowana, nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, a zatem nie ma do niej zastosowania argumentacja odnosząca się do działki nr [...]. Natomiast w zakresie działki ewid. nr [...], uzasadnienie wyroku WSA, poza szeregiem ogólników, zawiera w istocie tylko jedno zdanie, które konkretnie odnosi się do przyczyn odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego działki nr [...]: "W sytuacji zatem, gdy działka nr [...] zabudowana jest budynkiem, w którym ustanowiono odrębną własność lokali wraz z prawem użytkowania wieczystego do gruntu, to w obecnym stanie prawnym nieruchomości nie ma możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów". Jako podstawę prawną tej konkluzji WSA podał art. 233-235 k.c. Skarżący podnieśli, że przedstawiony przez Sąd I instancji pogląd jest błędny i nie uwzględnia ustalonego przez organ stanu faktycznego, z którego wynika, że działka nr 90 pozostaje jedynie w ułamkowej części (dokładnie 0,5724) w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali. A zatem, w pozostałej części (0,4276) może być skarżącym przyznane prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że okoliczność, iż na gruncie podlegającym roszczeniom dekretowym znajduje się budynek mieszkalny, nie odpowiadający warunkom z art. 5 dekretu, nie wyłącza możliwości oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Nadto skarżący podnieśli, że stosownie do art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego, w przypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Sąd I instancji jednak nie dostrzegł, że organ nie wyjaśnił kwestii przyznania gruntu zamiennego i nie orzekł w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez pominięcie przy wyrokowaniu załączonego do skargi pełnomocnictwa z dnia 23.09.1943 r. Trafnie zauważa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, że jako podstawową przyczynę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz skarżących organ odwoławczy uznał brak wniosku złożonego przez uprawnioną osobę, tj. właściciela lub jego następców prawnych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wniosek dekretowy został złożony przez K.M. w dniu 19.10.1948 r., natomiast nabył on nieruchomość w dniu 13.11.1948 r. Zatem w chwili składania wniosku dekretowego K.M. nie był właścicielem nieruchomości, tj. osobą uprawnioną do złożenia wniosku. Powyższy pogląd i ustalenia zostały zaaprobowane przez Sąd I instancji. Zauważyć należy, że do skargi na decyzję organu odwoławczego skarżący załączyli pełnomocnictwo udzielone w 1943 r. K. M. przez właścicielkę nieruchomości – A. B. - do działania w jej imieniu we wszelkich sprawach dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w tym do reprezentowania jej przed wszelkimi władzami i urzędami oraz do wnoszenia wszelkich podań, skarg i reklamacji. Sąd I instancji, rozpoznając sprawę, pominął przy wyrokowaniu istnienie powyższego pełnomocnictwa, wskazując, że dokonał kontroli zaskarżonego aktu w stanie faktycznym i prawnym na datę jego wydania. Zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Należy jednak wskazać, że przepisy p.p.s.a. w art. 106 § 3 przewidziały możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających, co oznacza, że również te dowody są brane pod uwagę przy orzekaniu. (por. wyrok NSA z dnia 12.08.2016 r. sygn. II GSK 357/15, lex nr 2119202). Akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., obejmują akta postępowania administracyjnego oraz akta sądowe. (por. wyrok NSA z dnia 27.10.2016 r. sygn. II GSK 3031/16, lex nr 2168734). Mając na względzie datę sporządzenia ww. pełnomocnictwa stwierdzić należy, że dokument pełnomocnictwa istniał w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczność działania przez K.M. w charakterze pełnomocnika właścicielki nieruchomości jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że przeprowadzenie przez Sąd I instancji na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z ww. pełnomocnictwa służyłoby wyjaśnieniu istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie (dokument pełnomocnictwa był załączony do skargi). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stwierdzał, że: "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję, jest podpisem osoby do tego upoważnionej. Jednakże, jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza" (wyrok NSA z dnia 22.012.2009 r., sygn. II OSK 1759/07, wyrok NSA z 09.11.2009 r., sygn. IOSK 486/09, wyrok NSA z 10.01.2011 r., sygn. I OSK 47/11 dostępne w centralnej bazie orzeczeń: https://cbois nsa.gov.pl). "Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności, który wynika z akt sprawy, przy czym pojęcie akt sprawy nie może zostać ograniczone do akt zebranych przez organ i przedstawionych sądowi I instancji wraz ze skargą, ponieważ obejmuje ono również materiał dowodowy zgromadzony przez sąd administracyjny". (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 310). "Opowiedzenie się za odmiennym stanowiskiem uniemożliwiałoby uwzględnienie materiałów zgromadzonych w toku postępowania sądowo-administracyjnego, w tym materiału dowodowego zebranego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest zatem pozbawiony możliwości dokonywania własnych ustaleń faktycznych w sprawie, ponieważ poczynione mogą one stanowić podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności." (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 369). W świetle powyższego przyjąć należy, że przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pełnomocnictwa miało charakter uzupełniający, gdyż zmierzało jedynie do ustalenia, w czyim imieniu zostało złożone dane oświadczenie (w tym przypadku wniosek dekretowy). Sąd I instancji powinien był zatem dopuścić dowód z ww. pełnomocnictwa i dokonać jego oceny, a mianowicie, czy upoważniało ono do złożenia wniosku dekretowego. Niedopuszczenie przez Sąd I instancji dowodu z ww. pełnomocnictwa stanowi uchybienie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest przyjęcie, że powyższy dowód w postaci ww. pełnomocnictwa stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), jak to podnosi w skardze kasacyjnej jej autor. Za trafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. przez jedynie fragmentaryczne rozpoznanie sprawy, polegające na: całkowitym pominięciu kwestii działki nr 77/11, jak również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku przyczyn oddalenia skargi w zakresie dotyczącym działki nr 77/11, a także podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie i jej wyjaśnienia. Zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że rozpoznając sprawę Sąd I instancji, podobnie jak wcześniej organ odwoławczy, skoncentrował się na kwestii uprawnieninia do złożenia wniosku dekretowego w związku z czym sprawa została rozpoznana jedynie częściowo przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. Przedstawienie stanowiska sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest ono kwestionowane przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 09.04.2015 r., sygn. I GSK 1759/13, dostępny w cbois). Podzielając poglądy organów orzekających sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania administracyjnego powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa (por. wyrok NSA z 23.09.2010 r., sygn. II GSK 812/09, wyrok NSA z dnia 25.03.2015 r., sygn. I GSK 506/13, dostępne w cbois). "Cały sens przedstawienia stronom sporu sądowego motywów orzeczenia polega na wytłumaczeniu im powodów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Jeżeli strona nie uzyskuje odpowiedzi na przedstawione przez nią kwestie i wątpliwości, to konkluzja może być tylko jedna - uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 18.01.2008 r., sygn. II FSK 1418/06, dostępny w cbois). "Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy prowadzące postępowanie i z materiałem dowodowym sprawy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów (wyrok NSA z 6.05.2011 r., sygn. I OSK 23/11, dostępny w cbois). Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, konstruując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie sprostał powyższym wymaganiom, poprzestając na ogólnikach. Jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń, grunt dekretowy, którego dotyczył wniosek wszczynający postępowanie, stanowi obecnie część działek nr [...], przy czym zaskarżona decyzja dotyczy jedynie części działek [...] stanowiących własność m.st. Warszawy. Sąd I instancji całkowicie pominął kwestię działki ew. nr [...]. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd ten w ogóle nie analizował legalności decyzji w odniesieniu do działki ew. nr [...] i w istocie nie rozpoznał sprawy w tym zakresie. Nie dostrzegł, że również Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło analizę odmowy dotyczącą działki ew. nr [...]. Na temat przyczyn odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na tej działce można znaleźć wyłącznie jedno zdanie na s. 4 uzasadnienia decyzji organu I instancji: "Z kolei część nieruchomości hipotecznej ozn. jako część działki ew. nr [...] stanowi część otoczenia budynku o adresie ul. [...]. Jego wydzielenie nie umożliwiałoby racjonalnego korzystania z gruntu przez następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych". W decyzji tej nie wyjaśniono w żaden sposób, z czego wynika - zdaniem organu - brak możliwości racjonalnego korzystania z gruntu, jakimi kryteriami i wzorcami kierowano się przy dokonywaniu tej oceny. Nie podano też podstawy prawnej takiej przesłanki odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Organ nie wyjaśnił też, na czym polegałaby niewykonalność decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na tej działce, choć powołał się na art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy nie odniósł się do zagadnienia racjonalnego korzystania z gruntu jako przesłanki odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Również Sąd I instancji nie zajął stanowiska w tym względzie. Trafnie podnosi w tej sytuacji autor skargi kasacyjnej, że mimo wydania decyzji II instancji i wyroku sądu administracyjnego skarżący nie mieli możliwości dowiedzieć się, czy pogląd organu I instancji był prawidłowy i na czym konkretnie - w świetle formuły "racjonalnego korzystania z gruntu" - polegają przeszkody prawne w ustanowieniu użytkowania wieczystego do części działki ew. nr [...]. Zauważyć należy, że działka ew. nr [...] nie jest zabudowana, nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. Nie ma zatem do niej zastosowania argumentacja odnosząca się do działki nr [...]. Zasadność wyżej wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej czyniła konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, co orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Dodać przy tym należy, że wobec zasadności ww. zarzutów skargi kasacyjnej o podstawowym znaczeniu, odnoszenie się obecnie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy za przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni zasadność wniesionej skargi, uwzględniając to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum. O koszach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.