II SA/Po 715/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Specjalista Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB w O.) wydał w dniu [...]2013 r. postanowienie nr [...] , którym postanowił: 1. wstrzymać prowadzone roboty budowlane, polegające na przebudowie budynku inwentarskiego na działce nr [...] w m. C. gm. S., prowadzone bez wymaganego ustawą Prawo budowlane, pozwolenia na budowę. 2. nałożyć na S. i M. W. obowiązek przedstawienia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku inwentarskiego na dz. nr [...] w m. C., zawierającej w szczególności: ocenę elementów konstrukcyjnych budynku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż podczas kontroli ww. budowy ustalono, iż inwestorzy dokonali bez stosownego pozwolenia na budowę przebudowy ścian zewnętrznych budynku, zmieniając wymiary otworów okiennych i drzwiowych, czym naruszono konstrukcje budynku. Następnie ostateczną decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] (znak: [...] w O. orzekł, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust 7 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych - przebudowy budynku inwentarskiego na działce nr [...] w m. C., do stanu zgodnego z Prawem budowlanym. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż inwestorzy wykonując obowiązek nałożony w wyżej opisanym postanowieniu z dnia 17 grudnia 2013 r. przedłożyli ocenę techniczną, sporządzoną przez uprawnioną osobę, według której konstrukcja budynku nie zagraża bezpiecznemu użytkowaniu, a roboty budowlane zostały wykonane poprawnie. W związku z powyższym, tj. wykonaniem robót budowlanych w sposób nie stwarzający zagrożenia dla konstrukcji budynku oraz jego prawidłowej eksploatacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, postanowił zakończyć przedmiotowe postępowanie orzekając o odstąpieniu od nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Stan techniczny budynku po wykonaniu przebudowy, zgodnie z przedłożoną oceną stanu technicznego, nie budzi zastrzeżeń, z tego powodu brak jest konieczności przeprowadzania innych robót budowlanych. W dniu 6 sierpnia 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wpłynął wniosek J. J. G. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r., nr [...] PINB w O. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek J. G.. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia [...] 2014 r. nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu wniosku J. G. PINB w O. postanowieniem z dnia [...] 2014r. nr [...] postanowił wznowić, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., postępowanie w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych - przebudowy budynku inwentarskiego na działce nr [...] w m. C., do stanu zgodnego z Prawem budowlanym zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dn. [...] 2014 r.. Następnie decyzją z dnia [...] 2015 r. o nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. PINB w O. odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dn. [...] 2014 r. orzekającej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych - przebudowy budynku inwentarskiego na działce nr [...] w m. C., do stanu zgodnego z Prawem budowlanym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z przedłożonych wyjaśnień wynika, iż J. G. upatruje swojego interesu prawnego w sprawie w oddziaływaniu budowy na działce nr [...] na jego nieruchomość, tj. działkę nr [...] . Dalej organ wyjaśnił, iż roboty budowlane objęte postępowaniem zakończonym decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. dotyczyły zmiany wymiarów otworów okiennych i drzwiowych, tj. przebudowy konstrukcji budynku. Natomiast przeznaczenie budynku, jego sposób użytkowania, emisja zanieczyszczeń, emisja hałasu nie były przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Inwestor nie dokonał zmiany sposobu użytkowania, nie zwiększał gabarytów budynku, wykonując jedynie roboty budowlane na istniejących elementach konstrukcyjnych obiektu budowlanego. Dalej organ omówił pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. stwierdzając, iż interes prawny w odróżnieniu od faktycznego, musi opierać się na konkretnej normie prawa materialnego, administracyjnego, tylko bowiem orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji. Według PINB w O. bezpośrednie sąsiedztwo z działką nr [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek inwentarski, nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za posiadaniem przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym legalności wykonanych robót budowlanych na tym obiekcie budowlanym, bez zmiany przeznaczenia w obrębie granic działki inwestora. Przedmiotowe postępowanie administracyjne nie dotyczyło budowy nowego obiektu budowlanego, lub przebudowy i rozbudowy obiektu budowlanego ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia. Nie dokonano zmiany istotnych parametrów tego budynku. Działkę wnioskodawcy (nr [...] ) od działki nr [...] na której znajduje się przedmiotowy budynek inwentarski dzieli droga publiczna, natomiast budynek inwentarski na działce nr [...] znajduje się w odległości ok. 36 m od działki nr [...], tak więc nie ma przesłanek świadczących o bezpośrednim sąsiedztwie oraz oddziaływaniu budynku na teren działki) nr [...]. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Według organu obecny stan rzeczy, tj. zakończonych robót budowlanych w żaden sposób nie generuje negatywnego oddziaływania na działki sąsiednie, nie rzutuje na ograniczenie w użytkowaniu nieruchomości sąsiednich. Wskazano także, iż wykonane roboty budowlane nie wpłynęły na pogorszenie warunków środowiskowych, zwiększenie emisji hałasu, zanieczyszczania gleby lub wody. Według organu stroną przeprowadzonego postępowania, był wyłącznie właściciel działki. Budynek znajduje się w bezpiecznej odległości od granicy działki (ok. 18 m), tak więc nawet w przypadku katastrofy budowlanej w wyniku uszkodzenia konstrukcji budynku, nie zachodziłoby bezpośrednie zagrożenie dla okolicznych zabudowań na działkach sąsiednich. Charakter budynku inwentarskiego jego sposób użytkowania nie był przedmiotem postępowania. Zdaniem PINB w O. brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania J. G. za stronę postępowania dotyczącego wyżej opisanych robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. G. zarzucając naruszenie, art. 10 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przed upływem terminu do wypowiedzenia się przez odwołującego co do zebranych dowodów i materiałów, a także naruszeniu art. 80 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 28 ust.2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 151 § 1 pkt. 2 K.p.a. Zdaniem strony organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, że: - na działce [...] doszło jedynie do przebudowy budynku inwentarskiego, podczas, gdy doszło do jego rozbudowy, - w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych przez inwestora nie powstał nowy obiekt (nie dokonano zmiany istotnych parametrów obiektu budowlanego tj. kubatura, długość, szerokość oraz powierzchnia zabudowy), podczas gdy w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych nastąpiła ewidentna zmiana gabarytów budynku, - obecny stan rzeczy, tj. zakończenie robót budowlanych nie generuje negatywnego oddziaływania na działki sąsiednie (nie rzutuje na ograniczenie w użytkowaniu nieruchomości sąsiednich), podczas, gdy: • po faktycznym uzyskaniu przez inwestora z dwóch budynków z oknami (budynki "zamknięte" ścianami, dachem, oknami, drzwiami) jednego obiektu, w kształcie litery H, poprzez wolno, grawitacyjnie przepływające powietrze (brak wentylacji mechanicznej), wszelkie immisje, tj. odory i hałas z prowadzonej w tych obiektach hodowli norek amerykańskich, swobodnie rozchodzą się po okolicy, negatywnie oddziałując na nieruchomości sąsiednie. • w dniu zakupu przez inwestora działki [...], w jej obszarze skatalogowane zostało także szambo bezodpływowe, tymczasem obecnie od obiektu poprowadzona jest rura (częściowo pod ziemią), przez którą na okoliczne pole wylewane są nieczystości, co stwarzać może sytuację niebezpieczną dla środowiska. W uzasadnieniu odwołania J. G. podniósł m.in., iż zgodnie z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według strony obszar oddziaływania obiektu nie kończy się wyłącznie na nieruchomościach przylegających bezpośrednio do działki inwestora. Może on rozciągać się dużo dalej, o tereny, na które potencjalnie może oddziaływać inwestycja. Przykładem mogą być: zbyt bliskie posadowienie budynku, emisja nadmiernego hałasu, czy wydobywający się w przyszłości fetor, czyli tzw. immisje pośrednie zwłaszcza, że na działce nr [...] - zgodnie z posiadanymi przeze stronę informacjami, hodowane są norki amerykańskie. W ocenie J. G. obszar oddziaływania przebudowanego budynku inwentarskiego na działce nr [...] wykracza poza granice własnych działek inwestorów (właścicieli tejże działki). W wyniku dokonanej przebudowany budynek, który po wyburzeniu ścian stał się wiatą służącą hodowli norek amerykańskich szkodliwie wpływa, pomimo zakończenia robót budowlanych, na otoczenie, w tym bezpośrednio na nieruchomość strony. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności omówił tryb wznowienia postępowania i stwierdził, iż postępowanie zostało wznowione w terminie określonym w art. 148 § 2 K.p.a. Dalej organ omówił treść przepisu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawiera szczegółową regulację dotyczącą postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnego 28 K.p.a. Tak ukształtowany stan prawny prowadzi do zakazu stosowania rozszerzającej wykładni przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i braku podstaw do jego stosowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji w niniejszym postępowaniu należy zagadnienie przymiotu strony analizować zgodnie z treścią ogólnej regulacji zawartej w przepisie art. 28 K.p.a. Dalej WWINB stwierdził, iż przepis art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego administracyjnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje żądanie. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Według organu nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja będzie miał automatycznie przymiot strony postępowania w sprawie tej inwestycji. Właściciel nieruchomości może mieć interes prawny, jeśli inwestycja może wpływać na możliwość zabudowy jego działki. Właściciel, lub użytkownik wieczysty działki znajdującej się w sąsiedztwie (choć nie bezpośrednim) może być stroną postępowania, jeżeli wykaże w tej konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach przesłanki z art. 28 K.p.a. czyli wpływ wyniku tego postępowania na jego własny interes lub obowiązek. Według organu przedmiotowa inwestycja (przebudowa budynku inwentarskiego) zapewne nie pozostała bez wpływu na otoczenie, ale nie ograniczyła możliwości korzystania z nieruchomości należącej do pana J. G., której granica zlokalizowana jest ponad 30 metrów od tego obiektu. Przekonanie, że decyzja PINB w O. dotyczy jego praw lub obowiązków jest jedynie subiektywnym odczuciem, które jednak nie może mieć wpływu na tok postępowania organów nadzoru budowlanego. W tej sytuacji zasadnie, zdaniem Inspektora Wojewódzkiego, organ I instancji po ustaleniu, iż J. G. nie posiadał przymiotu strony w zakończonym postępowaniu administracyjnym, prawidłowo zakończył postępowanie wznowieniowe wydając decyzję o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. G. zarzucając: - naruszenia art. 7 i 80 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 § 1 K.p.a.; - art. 77 K.p.a. poprzez bark dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału i zaniechanie przez organ odwoławczy dokonania własnych ustaleń; - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem uznania skarżącego za stronę postępowania; - z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 K.p.a., poprzez: brak zbadania granic oddziaływania budynku inwentarskiego (immisje, tj. m.in. hałas, odór) i wpływu tego oddziaływania na nieruchomość skarżącego, a jedynie ograniczenie się do wskazania odległości, jaka rzekomo według www.geoportal.pl dzieli budynek inwentarski z nieruchomością skarżącego; - oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu, że na działce [...] doszło do przebudowy budynku inwentarskiego, podczas gdy doszło do jego rozbudowy (w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych nastąpiła ewidentna zmiana gabarytów budynku) oraz że inwestycja nie ogranicza skarżącemu korzystania z należącej do niego nieruchomości, podczas, gdy w wyniku przeprowadzonych przez inwestora robót w zakresie budynku inwentarskiego na działce nr [...], wszelkie immisje, tj. odory i hałas z prowadzonej w tych obiektach hodowli norek amerykańskich, swobodnie rozchodzą się po okolicy, negatywnie oddziałując na nieruchomość skarżącego. W uzasadnieniu skargi J. G. wyjaśnił, iż w postępowaniu przed organem I instancji doszło m.in. do rażącego naruszenia art, 10 § 1 K.p.a., tj. prawa strony do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i do udziału w postępowaniu, albowiem decyzja została wydana przed upływem siedmiodniowego terminu wyznaczonego skarżącemu do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów, do czego nie odniósł się wcale organ Il instancji. Dalej podniósł, iż nieprawdą jest jakoby skarżący nie wykazał istnienia swego interesu prawnego - interes ten został szczegółowo wykazany przez skarżącego w szczególności w piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r. Posiada on interes prawny, oparty na naruszeniu prawa budowlanego, w szczególności art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący ponownie wyjaśnił, iż obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie kończy się wyłącznie na nieruchomościach przylegających bezpośrednio do działki inwestora. Może on rozciągać się dużo dalej, o tereny, na które potencjalnie może oddziaływać inwestycja. Przykładem mogą być: zbyt bliskie posadowienie budynku, emisja nadmiernego hałasu, czy wydobywający się w przyszłości fetor tzw. immisje pośrednie. W postępowaniu w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych (dot. budynku inwentarskiego) do stanu zgodnego z prawem budowlanym organ winien był rozważyć charakter budowli i funkcję, jaką ma spełniać tj. dokonać oceny tych elementów przedsięwzięcia, które wyznaczają zasięg oddziaływania obiektu budowlanego implikujący uzyskanie przez właścicieli sąsiednich nieruchomości statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Według skarżącego, w wyniku prac przeprowadzonych na działce nr [...]: - uszkodzone zostały ściany budynków, - zmianie uległ sposób użytkowania budynków - nastąpiło zasiedlenie budynków hodowlą norek amerykańskich, więc z pewnością budynek nie ma już obecnie dotychczasowego przeznaczenia, - w budynkach częściowo wyburzono boczne ściany oraz zlikwidowano okna, wobec czego budynki stały się podmurowanymi wiatami, - wysokość ogrodzenia na znacznej długości przekracza 3 m i jest wykonana na podsypie, - ponadto, na terenie działki zmieniono przebieg drogi wewnętrznej. J. G. podtrzymał swoje twierdzenia, iż obszar oddziaływania przebudowanego budynku inwentarskiego na działce nr [...] wykracza poza granice własnych działek inwestora. W wyniku dokonanej przebudowany budynek, który po wyburzeniu ścian stał się (jak wynika z posiadanych przez Skarżącego informacji) wiatą służącą hodowli norek amerykańskich, szkodliwie wpływa na otoczenie, w tym bezpośrednio na nieruchomość skarżącego. Tym samym posiada on przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, gdyż niewątpliwie dotyczy ono jego interesu prawnego. W ocenie skarżącego organy błędnie zakwalifikowały przeprowadzone roboty budowlane jako przebudowę, gdy w rzeczywistości doszło do rozbudowy (zmiany gabarytów) przedmiotowego budynku inwentarskiego. Po faktycznym uzyskaniu przez inwestora z dwóch budynków z oknami (budynki "zamknięte" ścianami, dachem, oknami, drzwiami) jednego obiektu w kształcie litery "H", poprzez wolno i grawitacyjnie przepływające powietrze (brak wentylacji mechanicznej), wszelkie immisje, tj. odory i hałas z prowadzonej w tych obiektach hodowli norek amerykańskich, swobodnie rozchodzą się po okolicy, negatywnie oddziałując na działkę skarżącego. Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, określone są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Mając powyższe stwierdzić należy, iż choć nie można zgodzić się z całością podniesionych w skardze argumentów, to zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wynikłym z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.). Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza powyższej regulacji pozwala na stwierdzenie, iż przepis art. 28 K.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania. Powyższe oznacza, iż pomimo swojego usytuowania w ustawie procesowej art. 28 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1083/10, z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1871/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dalej wskazać należy, iż pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Choć podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, to jednak nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Art. 28 K.p.a. nie zawiera bowiem takiego ograniczenia. Co za tym idzie legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r., sygn. I OSK 719/10, z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 877/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Już tylko z tego powodu za oczywiście błędne uznać należy stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby istotą interesu prawnego był jego związek z konkretną normą prawa materialnego administracyjnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje żądanie. Uchybienie to mogło mieć przy tym wpływ na wynik sprawy, albowiem jego skutkiem było pominięcie przez organ przy ocenie interesu prawnego J. G. w uczestniczeniu w postępowaniu jako strona norm prawa materialnego innych niż wchodzących w skład prawa administracyjnego, pomimo tego że skarżący na regulacje takie pośrednio w swoim odwołaniu wskazywał. W realiach niniejszej sprawy dotyczącej postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej zauważyć nadto trzeba, iż prowadzenie przez inwestora procesu inwestycyjno-budowlanego wprost wiąże się z problematyką dotyczącą ograniczenia prawa własności nie tylko właściciela działki, na której realizowana jest inwestycja (art. 4 Prawa budowlanego), lecz także właścicieli szeroko pojętych "nieruchomości sąsiednich" (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), tj. takich, które przy uwzględnieniu charakteru inwestycji mogą być zlokalizowane nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie od działki inwestora. W tego rodzaju sprawach administracyjnych źródłem interesu prawnego mogą być zatem także przepisy prawa cywilnego odnoszące się do treści prawa własności (art. 140 i art. 144 K.c.). Zgodnie z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, teza 2.4. do art. 144). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej jedynie immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 K.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 K.c. miarę przeciętną. Jednakże takie immisje zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 K.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2148/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dalej wskazać należy w związku z treścią art. 28 K.p.a. podmiot wywodzący swój interes prawny powinien wskazać na konkretną normę prawa materialnego (także prawa cywilnego), odnosząc owe "wskazanie" do konkretnego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Na taki interes prawny wywodzony z art. 144 K.c. i konkretnych okoliczności sprawy J. G. wskazywał w odwołaniu podnosząc, iż w następstwie zrealizowanych przez inwestora w warunkach samowoli robót budowlanych polegających na wyburzeniu ścian bocznych i likwidacji okien co przekształciło zamknięte dotąd ścianami budynki w podmurowane wiaty, doszło do zwiększonych immisji odorów i hałasu związanych z hodowlą na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącego. Pomimo braku bezpośredniego wskazania przez J. G. w jego pismach procesowych przepisu art. 144 K.c. jako regulacji, z której wywodzi on swój interes prawny podnoszona przez niego w odwołaniu argumentacja pozwalała organowi II instancji na ustalenie, iż interes ten wywodzi on z norm prawa materialnego cywilnego regulujących zagadnienia związane z immisjami pośrednimi. Pomimo takowego stanowiska skarżącego przedstawionego w odwołaniu WWINB, najprawdopodobniej w następstwie wadliwiej wykładni art. 28 K.p.a., w ogóle nie dokonał oceny przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w oparciu o interes prawny wywodzony przezeń z przepisów materialnego prawa cywilnego. Co za tym idzie WWINB przedwcześnie przyjął, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie prawidłowości przebudowy budynku inwentarskiego, albowiem nie dokonał analizy art. 28 K.p.a. z uwzględnieniem przepisów prawa cywilnego, co w dalszej kolejności doprowadziło do tego, że organ zaniechał wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja jest tego rodzaju, że oddziałuje na nieruchomość skarżącego poprzez immisje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. II SA/Kr 1770/14 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Brak poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uniemożliwia zaś jej kontrolę przez sąd administracyjny, albowiem prowadziłoby to do zastąpienia organu w rozpoznaniu odwołania przez Sąd. Rolą sądów administracyjnych jest bowiem wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zaś prawidłowe przeprowadzenie postępowania oraz wyczerpujące i odnoszące się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu. Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać nadto należy na potrzebę uzupełnienia przez organ administracji materiału dowodowego sprawy w sposób pozwalający na ustalenie jakich dokładnie robot budowlanych dotyczyło postępowanie legalizacyjne, którego wznowienia domaga się skarżący, albowiem może to mieć wpływ na ustalenie istnienia po jego stronie interesu prawnego wywodzonego ze zwiększenia w następstwie tychże robot immisji odorów i hałasu z nieruchomości inwestora na nieruchomości sąsiednie. Decyzją PINB w O. z dnia [...] 2014 r. (wznowienia postępowania zakończonego którą to decyzją domaga się skarżący), orzeczono bowiem o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych - przebudowy budynku inwentarskiego na działce nr [...] w m. C., do stanu zgodnego z Prawem budowlanym. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przebudowa polegać miała na przemurowaniu otworów okiennych, zaś przesłanką orzeczenia było przedłożenie oceny technicznej, według której konstrukcja budynku nie zagraża bezpiecznemu użytkowaniu, a roboty budowlane wykonane zostały poprawnie. Ze znajdującej się w przedstawionych sądowi aktach sprawy opinii technicznej z dnia 10 lutego 2014 r. wynika, iż dotyczyła ona wykonanych robót budowlanych przy budynku inwentarskim polegających na zmniejszeniu wymiarów otworów drzwiowych z wrót wjazdowych na otwory drzwiowe. Prace te polegać miały na zamurowaniu otworów pustakiem żużlowo-betonowym na pełna wysokość – pod istniejące nadproże, z pozostawieniem otworów drzwiowych o niższych wysokościach zabudowanych od góry płytą XPS oraz na pracach wykończeniowych. W aktach sprawy znajduje się także uprzednie postanowienie PINB w O. z dnia [...] 2013 r., nr [...]w którym wskazano, że roboty te polegać miały na przebudowie budynku inwentarskiego polegającej na zmianie otworów okiennych i drzwiowych czym naruszono konstrukcję budynku. Z prostego zestawienia ze sobą powyższych orzeczeń oraz oceny technicznej wynika istotna wątpliwości co do zakresu prac zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej objętej przedmiotowym postępowaniem legalizacyjnym, na co wskazuje chociażby okoliczność, iż prace o jakich mowa w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2013 r. miały naruszać konstrukcję budynku i dotyczyć zarówno okien jak i drzwi, zaś prace o jakich mowa w uzasadnieniu decyzji jedynie na przemurowaniu otworów okiennych, a prace których dotyczy opinia na przemurowaniu otworów drzwiowych – każdorazowo bez ingerencji w konstrukcje budynku. Jednocześnie w przedstawionych sądowi aktach sprawy brak jest protokołu kontroli robót budowlanych na działce nr [...] w następstwie, której to kontroli wszczęto postępowanie legalizacyjne i na która powołano się zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i postanowienia o wszczęciu tegoż postępowania. Brak wyjaśnienia powyższych rozbieżności uniemożliwia jednoznaczne i pewne ustalenie zakresu zakończonego postępowania legalizacyjnego, którego wznowienia domaga się skarżący, a jednocześnie uprawdopodabnia jego twierdzenia, iż przedmiotowa samowola obejmowała nie tylko zmniejszenie wymiarów otworów drzwiowych, lecz także zmiany w wielkości otworów okiennych, być może o znacznym wymiarze, na co zdaje się wskazywać informacja o naruszeniu konstrukcji budynku. Twierdzenia skarżącego, co do większego niż tylko zmniejszenie wymiarów otworów drzwiowych lub okiennych zakresu prac zrealizowanych w warunkach samowoli uprawdopodabniają także znajdujące się w aktach organu II instancji wydruki z portalu geoportal (k. 29 i 30 akt). Na późniejszym z wyżej wskazanych zdjęć lotniczych (na co wskazuje istnienie zabudowy na działce nr [...] - zdjęcie z k. 29) pomiędzy budynkami inwentarskimi na działce inwestora znajduje się słabo widoczny obiekt, o charakterze "łącznika", którego brak na zdjęciu z karty 30 akt. Precyzyjne ustalenie zakresu zrealizowanych w warunkach samowoli robót budowlanych objętych postępowaniem naprawczym zakończonym decyzją z dnia 17 lutego 2014 r. jest zaś niezbędne dla weryfikacji twierdzeń skarżącego, iż w następstwie tych robot budowlanych doszło do zwiększenia immisji odorów i hałasu w stosunku do stanu sprzed realizacji przedmiotowej samowoli. Oczywistym bowiem jawi się, iż samo zmniejszenie wielkości otworów drzwiowych, przy jednoczesnym utrzymaniu sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako budynku przeznaczonego dla hodowli zwierząt nie spowodowałoby zwiększenia immisji hałasu i odorów na nieruchomości sąsiednie, a efekt taki jest przez skarżącego wiązany z powiększeniem otworów okiennych i przekształceniem budynków inwentarskich w swego rodzaju wiaty. Dokonując ustalenia stanu faktycznego sprawy organ winien się także odnieść do twierdzeń strony skarżącej jakoby doszło samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku, to jest zweryfikować czy w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych nastąpiła zgłaszana w skardze zmiana jego gabarytów, aczkolwiek na etapie badania czy J. G. przysługiwał w postępowaniu legalizacyjnym status strony organ winien ocenę poczynionych w tym zakresie ustaleń ograniczyć do stwierdzenia czy przeprowadzone prace dotyczyły interesu prawnego skarżącego. Również brak wyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności faktycznych sprawy stanowił samoistną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), albowiem dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania (do obejmuje również określenie kręgu stron postępowania) jest możliwe jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest ustalony niewadliwie. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień i z zastosowaniem się do przedstawionej w nim wykładni przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w tym w szczególności ustalenie przedmiotu postępowania legalizacyjnego, którego wznowienia domaga się skarżący oraz dokonanie oceny czy przysługuje mu w tym postępowaniu interes prawny wywodzony z art. 144 K.c. Organ winien przy tym pamiętać, że to czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został w sposób bezprawny naruszony. Odnosząc się do pozostałych podnoszonych w skardze zarzutów wskazać należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. W szczególności nie okazał się trafny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 20 tej samej ustawy, albowiem żaden z tych przepisów, jak trafnie wskazały organy administracji nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Ustawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przewidział bowiem szczególną definicję strony. W myśl tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 tej samej ustawy, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyraźne brzmienie tego przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz w sprawach zmiany pozwolenia na budowę i postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis wobec art. 28 K.p.a, a tego rodzaju norm nie należy interpretować rozszerzająco. Dlatego też art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania W innych postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, w tym jak w niniejszej sprawie w postępowaniach z zakresu tzw. samowoli budowlanej. Stąd też w tego rodzaju postępowaniach krąg stron należy ustalać na podstawie art. 28 K.p.a. (patrz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 573/10, Lex nr 1081794, z dnia 6 października 2010 r., sygn. II OSK 1505/09, Lex nr 746592, z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. II OSK1578/11, Lex 1367332 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. II SA/Wr 519/10, Lex nr 994083 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyrokach z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. II SA/Go 888/14, Lex nr 1653227 i z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. II SA/Go 373/11 – dostępny w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. wskazać natomiast należy, iż zgodnie z art. 145§ 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż stanowiące przesłankę wznowienia), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, iż dyspozycją normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. objęte są wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Dalej wskazać należy, iż w art. 10 § 1 K.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązane są zapewnić wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony, czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, sformułowana została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż skarżący zarówno przez organ I, jak i II instancji nie był zawiadamiany o możliwości zapoznania się z aktami i nie umożliwiono mu wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego. Jednakże, w okolicznościach tej sprawy, to naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może bowiem odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. I OSK 575/10, LEX nr 1070853; z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1279/09, LEX nr 746442 i dnia 21 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1098/13, Lex nr 1658530). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżący nie wskazał w skardze żadnych czynności, których mógłby dokonać przed organami administracji, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, co oznacza, iż jego zarzuty okazały się w tym zakresie bezzasadne. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., mając na uwadze rodzaj i wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych.