II GSK 91/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 839/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 839/15, oddalił w całości skargę A. Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. I Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] sierpnia 2014 r. w miejscowości M. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki Volvo o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Lectrailer o nr rej. [...]. Pojazdem kierował J. K., który wykonywał przejazd z ładunkiem podzielnym w postaci papieru na rolkach na trasie [...] w imieniu i na rzecz A. Sp. z o.o. W toku kontroli ustalono, że parametry zewnętrzne pojazdu nie przekraczają dopuszczalnych wartości, natomiast nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu ustalony przy wykorzystaniu wag SAW 10C, skorygowany o 2% i zaokrąglony w górę do każdych pełnych 100 kg, wynosi 10,7 t i o 0,7 t przekracza wartość dopuszczalną na ww. drodze. W związku ze stwierdzonym przekroczeniem ustalono, że na przejazd wymagane było zezwolenie kategorii IV, którego kierowca nie posiadał. Przebieg kontroli utrwalono protokołem. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii IV. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z przekroczeniem wyłącznie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, który dla drogi krajowej nr [...] na odcinku, na którym dokonano kontroli, wynosi 10 t, na przejazd wymagane było zezwolenie kategorii IV, a kara pieniężna za brak tego zezwolenia została nałożona w prawidłowej wysokości. Organ zaznaczył, że przy kwalifikacji kategorii zezwolenia podzielność przewożonego ładunku nie ma znaczenia, a karę za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się jak za przejazd bez zezwolenia. GITD podkreślił, że kontroli dokonano na zatwierdzonym stanowisku, przy pomocy wag posiadających ważne świadectwa legalizacji, a zebrany materiał dowodowy w pełni odzwierciedla stan faktyczny. Zaznaczył również, że nie stwierdził przesłanek umorzenia postępowania na podstawie art. 140aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.) oraz podniósł, iż w toku postępowania Spółka nie przedstawiła dowodów wskazujących na dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz na brak wpływu na powstanie naruszenia. Zdaniem GITD, uzasadnienie decyzji I instancji zawierało wszystkie elementy. Organ odwoławczy stwierdził, że podmiot wykonujący przejazd powinien mieć wiedzę na temat przewożonego ładunku, jego właściwości i ilości, trasy oraz parametrów pojazdu i kierując się tą wiedzą, powinien wystąpić o stosowne zezwolenie, a w przypadku niemożności jego uzyskania rozważyć zmianę trasy przejazdu. W ocenie organu, między zachowaniem Spółki, a stwierdzonym naruszeniem zaistniał bezpośredni związek przyczynowy, przy czym przekroczenie dopuszczalnej wartości nacisku pojedynczej osi napędowej jest odrębną kategorią naruszeń, które może powstać również w sytuacji nieprzekroczenia dopuszczalnej ładowności pojazdu i dopuszczalnej bądź rzeczywistej masy całkowitej i może być spowodowane niewłaściwym rozmieszczeniem ładunku. Organ zaznaczył także, że ustalenia, kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru w pojeździe oraz jak kształtował się proces załadunku i rozmieszczania towaru, nie są okolicznościami istotnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd od odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ odwoławczy wskazał również, że Dyrektywa Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L z 1996, poz. 235, s. 59) stanowi jedynie zalecenie dla państw członkowskich i nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terytorium RP, z uwagi na konieczność jej implementacji do krajowego porządku prawnego. GITD zaznaczył przy tym, że dyrektywy w wielu kwestiach pozostawiają krajom członkowskim swobodę wyboru rozwiązań. Podniósł, że za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi oraz zauważył, że obowiązek posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym wynika z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, a znaki drogowe mają jedynie charakter informacyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie w całości decyzji administracyjnych obu instancji, złożenie zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisów art. 64 ust. 1 w zw. z art. 140ab p.r.d. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a także naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 1 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu stwierdzono po zważeniu pojazdu, co zostało utrwalone w protokole kontroli, podpisanym przez kierującego pojazdem bez zastrzeżeń. Przed rozpoczęciem ważenia pouczono kierowcę o zasadach przeprowadzenia tej czynności, co także potwierdził on swoim podpisem. Kierowca został ponadto przesłuchany w charakterze świadka i w zeznaniach potwierdził prawidłowość ustaleń kontrolnych. Zdaniem WSA, w tej sytuacji kwestionowanie przez skarżącą prawidłowości czynności kontrolnych, w tym ważenia i ustalenia rozkładu osi, jest nieuzasadnione. Nie ma też podstaw do kwestionowania prawidłowości protokołu kontroli drogowej, który ma cechy dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń, bowiem jest sporządzany z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Sąd podkreślił, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby prawidłowość ustaleń kontrolnych. WSA nie dostrzegł uchybień w argumentacji organu dotyczącej procedury ważenia przy użyciu wag SAW 10C/II. Wagi te posiadały ważne świadectwa legalizacji ponownej, a dokumenty te zostały okazane kontrolowanemu kierowcy. Użyte podczas kontroli wagi były elektronicznymi wagami przenośnymi do pomiarów statycznych. Z protokołu kontroli i dokumentacji fotograficznej wynikało, że obie wagi zostały użyte w parze, po sprzężeniu kablem i umieszczone zostały w dole, co wykluczało potrzebę podkładek wyrównawczych. Kierowca potwierdził powyższe działania kontrolujących. Według wskazań wagi nacisk pojedynczej osi napędowej wynosił 11 t, a przyjęty dla odpowiedzialności przewoźnika - po dokonanych odliczeniach – 10,7 t. Sąd wskazał, że z niekwestionowanego przez stronę protokołu pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów wynika, iż spadek podłużny wynosił 0,80 %, a spadek poprzeczny – 0,23%. Według pkt 2.3 instrukcji obsługi wag sporządzonej przez producenta, przy nachyleniu wzdłużnym miejsca przeprowadzania pomiarów nieprzekraczającym 1%, przy pomiarze obciążenia przedniej osi uwzględnia się błąd wielkości +3,27 %. Z kolei przy nachyleniu poprzecznym miejsca przeprowadzania pomiarów nieprzekraczającym 1%, przy pomiarze obciążenia przedniej osi uwzględnia się błąd wielkości - 3,28 %. Zatem przy wskazanych parametrach pochylenia miejsca ważenia, błędy pomiaru w zasadzie się niwelowały: +3,27 % i -3,28 %. W ocenie Sądu, argumentacja skarżącej co do pochylenia terenu w miejscu ważenia była niepełna, gdyż odnosiła się jedynie do wyliczeń, które należy zastosować przy stwierdzonym nachyleniu wzdłużnym, a nie uwzględniała odliczeń, które powinno się dokonać w przypadku stwierdzonego nachylenia poprzecznego. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do błędu organów w obliczeniach nacisku osi, spowodowanych nachyleniem terenu w miejscu ważenia. Za niezasadne WSA uznał również stanowisko strony, że sposób obliczenia nacisku osi był niezgodny z rozporządzeniem w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych. Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia dotyczącym błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag nieautomatycznych podczas legalizacji ponownej, Sąd I instancji przyjął, że błąd ten przy wadze dla obciążenia, gdzie 50e Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, że zastosowanie współczynnika korygującego, zgodnie z zarządzeniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 50/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. (z uwagi na datę stwierdzonego naruszenia) było niekorzystne dla strony. Przy stwierdzonym podczas kontroli nacisku, w porównaniu z zasadami obowiązującymi przy udzielaniu kategorii zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, sytuacja skarżącej nie uległa pogorszeniu. WSA nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem - w jego ocenie - organ prawidłowo wypełnił obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego za prawidłowe uznał stanowisko organu, że pojazd był nienormatywny w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d., ponieważ wystarczy przekroczenie jednego z parametrów wymaganych dla zezwolenia określonej kategorii, aby pojazd stał się nienormatywny. Stwierdzone naruszenie i jego wielkość w zakresie nacisku na oś powodowało, że mieściło się ono w przypadku braku zezwolenia kategorii IV, z mocy art. 140ab ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 p.r.d. Sąd podkreślił, że zezwolenie wydawane jest podmiotowi wykonującemu przewóz, a nie kierowcy zatrudnionemu u przewoźnika. W niniejszej sprawie kierowca nie miał, a skarżąca nie uzyskała żadnego z zezwoleń kategorii I – VII mimo, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych nacisków na oś pojazdu, a przewożony ładunek był podzielny. Zdaniem WSA, skoro skarżąca nie posiadała takiego zezwolenia, konsekwencją jest kara pieniężna, którą po stwierdzeniu naruszenia organ dokonujący kontroli ma obowiązek nałożyć, zgodnie z art. 140aa ust. 1 i 2 p.r.d. Wskazując na orzecznictwo, Sąd I instancji stwierdził, że kara może być nałożona na podmiot wykonujący przewóz, a więc w rozpoznawanej sprawie na przedsiębiorcę, który w ramach prowadzonej działalności realizował przewóz. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, bowiem znajduje zastosowanie do podmiotu wykonującego przewóz w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto przyczynił się do powstania naruszenia. Odpowiedzialność przewoźnika jest więc niezależna od winy, bądź dobrej lub złej woli, przy czym nie chodzi o odpowiedzialność kierowcy, gdyż nie on jest podmiotem wykonującym przejazd, o ile nie jest równocześnie przedsiębiorcą transportowym. Sąd podkreślił, że ciężar dowodu, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do zwolnienia z odpowiedzialności, spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tego skutki prawne. Tym samym, zdaniem WSA, skarżąca niezasadnie zarzuciła organom naruszenie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ponieważ w wyczerpujący i logiczny sposób przedstawiły one swoje stanowisko. W ocenie WSA, argumentacji organów nie można także zarzucić naruszenia art. 2, czy art. 7 Konstytucji RP, ponieważ za przejazd pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych nakładana jest jedna kara, bez względu na to, ile naruszeń związanych z zezwoleniem danej kategorii by stwierdzono. Sąd I instancji podkreślił, że na przedsiębiorstwie ciąży odpowiedzialność za właściwe zorganizowanie przejazdu. Również brak prawidłowego ułożenia ładunku obciążał skarżącą, która nie wykazała, aby kierowca postąpił wbrew wyraźnym pouczeniom, szkoleniom i uczynił to z zamiarem spowodowania naruszeń. Właściciel samochodu ciężarowego, który powierza dokonanie przewozu ładunku, w pełni ponosi odpowiedzialność za działanie zatrudnianego przez siebie kierowcy. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły także przesłanki zwolnienia z odpowiedzialności określone w art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., ponieważ pojazdem nie był przewożony ładunek sypki. W związku z powyższym za prawidłową WSA uznał dokonaną przez GITD ocenę braku przesłanek wyłączających odpowiedzialność skarżącej. Sąd nie dopatrzył się także błędów w wykładni i zastosowaniu art. 140 ust. 1 pkt 2 p.r.d. Skoro bowiem przewożono ładunek podzielny, to z mocy art. 140ab ust. 2 p.r.d. w zw. z przepisami dotyczącymi zezwoleń poszczególnych kategorii, nałożono karę za przejazd z uwagi na stwierdzenie nacisku na pojedynczą oś napędową w wielkości 10,7 t. Podsumowując WSA stwierdził, że naruszenie, którego dopuściła się skarżąca jako przewoźnik polegało na tym, iż w dniu kontroli przewożono towar będący ładunkiem podzielnym, pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, w konsekwencji czego nałożono karę na podstawie art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 140ab ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 64 ust. 2 p.r.d. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło A. Sp. z o.o. w C., zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z pkt 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061) w zw. z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w zw. z pkt 3 rozdziału 8 załącznika XII do tzw. Traktatu Ateńskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezastosowaniu wykładni prounijnej przepisów prawa krajowego, zwłaszcza wobec nieprawidłowej implementacji dyrektywy 96/53/WE ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym do ustawy o drogach publicznych; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy wcelu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez błędne określenie dokładności wag użytych do pomiaru masy i nacisków osi w toku kontroli drogowej i niewłaściwe zastosowanie wartości błędów pomiarowych do ustalonego stanu faktycznego; 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie faktu, iż przepisy przewidujące nałożenie kary pieniężnej, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, tj. art. 64d i art. 64f w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 p.r.d., naruszają zasadę proporcjonalności, wskutek czego należy uznać je za niezgodne z ustawą zasadniczą oraz są niezgodne z przepisami prawa Unii Europejskiej, tj. art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w związku z pkt 3 rozdziału 8 załącznika XII do tzw. Traktatu Ateńskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864); 4. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w odniesieniu do producenckiej instrukcji interpretacji wyników wagi SAW10C, która pozostaje w posiadaniu organów, co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości mających wpływ na rzeczywistą ocenę zaistnienia lub niezaistnienia naruszenia (obliczenie nacisku osi) i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; 5. prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnym (niemającym oparcia w przepisach prawa) przyjęciu sposobu interpretacji wyników pomiaru nacisku osi i masy całkowitej. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wnioski, twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z pkt 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, w zw. z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE. Zdaniem kasatora prounijna wykładnia przepisów prawa krajowego, a zwłaszcza unormowań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 41 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP powinna prowadzić do konkluzji, iż na wszelkich drogach publicznych powinien być dopuszczalny nacisk osi odpowiedni do wartości określonych w dokumentach rejestracyjnych pojazdu, a skoro w dowodzie rejestracyjnym kontrolowanego ciągnika siodłowego wskazano jako dopuszczalny nacisk osi napędowej na wartość 11,5 tony, to zgodnie z wyżej przywołanymi przepisami od dnia 1 stycznia 2011 r., drogi publiczne w Polsce powinny być przystosowane do takich nacisków. Z taką wykładnią nie można się zgodzić - zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, a w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów, pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I. W załączniku I do dyrektywy określone zostały maksymalne ciężary i wymiary oraz podobne parametry pojazdów. Z lp. 3.4.1 i lp. 3.4.2 tego załącznika wynika, że maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pociągów drogowych z pięcioma lub sześcioma osiami, pojazdów przegubowych pięcio- lub sześcioosiowych, czteroosiowych pociągów drogowych składających się z pojazdu silnikowego i przyczepy dwuosiowej, pojazdów przegubowych czteroosiowych składających się z dwuosiowego pojazdu silnikowego i jednej dwuosiowej przyczepy, pojazdów silnikowych i trzyosiowych autobusów przegubowych - wynosi 11,5 t. Przepis art. 7 dyrektywy 96/53/WE stanowi: "Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.". Wreszcie zgodnie z art. 34 TfUE ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie tych przepisów miało polegać na uznaniu, że pojazd skarżącego był nienormatywny w zakresie nacisku na oś napędową, mimo że spełniał parametry określone w tym zakresie w przepisach prawa unijnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest niezasadny. Określenie w dyrektywie 96/53/WE maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś nie oznacza, że w przypadku dróg, na których dopuszczono ruch pojazdów o mniejszym nacisku na oś, przewoźnik może, bez narażenia się na odpowiedzialność administracyjną, poruszać się pojazdem przekraczającym określone dla danej drogi naciski (zob. m.in. wyroki NSA: z 19 maja 2016 r., II GSK 29/15; z 23 czerwca 2016 r., II GSK 140/15). Z uzasadnienia tego zarzutu zdaje się bowiem wynikać, że skarżący wadliwość w tym zakresie wiąże z tym, że nie spełnia unijnych standardów nośności większość dróg w Polsce. Wskazać więc należy, że Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenie w ruchu międzynarodowym zmieniona Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r. została transponowana do polskiego porządku prawnego między innymi ustawą z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108 z 2005r., poz. 908 ze zm.). W myśl art. 1 ust. 1 lit. b) Dyrektywa ta ma zastosowanie do ciężarów i niektórych innych parametrów pojazdów określonych w lit. a) oraz w załączniku I pkt 2 do niniejszej Dyrektywy. Powołany w tym przepisie punkt 2 załącznika I określa maksymalną masę pojazdu podaną w tonach. Punkt 3 załącznika I określa maksymalny dopuszczalny ciężar na oś pojazdów i w przypadku skontrolowanego pojazdu wynosi on 11,5 tony. Określenie w Dyrektywie maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś nie oznacza, że w przypadku dróg, na których dopuszczono ruch pojazdów o mniejszym nacisku na oś przewoźnik może, bez narażenia się na odpowiedzialność administracyjną, poruszać się pojazdem przekraczającym określone dla danej drogi naciski. Podkreślić trzeba, iż polskie przepisy regulują zasady korzystania z dróg publicznych, wyodrębniając drogi, po których bez zezwolenia mogą się poruszać pojazdy o określonych parametrach. Art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE wyraźnie zezwala na stosowanie obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdu na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Tym samym art. 7 tej Dyrektywy obejmuje również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich przejazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Implementację art. 7 omawianej Dyrektywy należy dostrzec w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Natomiast w art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych wskazano, że minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Dodatkowo w art. 41 ust. 3 tej ustawy wskazano, iż drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Takie brzmienie polskiego przepisu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zgodne z uregulowaniami wspólnotowymi. Wprowadzenie zatem w prawie krajowym rozróżnienia dróg nie stanowi naruszenia przepisów wskazanej wyżej Dyrektywy. Konkludując należy jeszcze raz podkreślić, ze skoro w art. 7 dyrektywy 96/53/WE określono bowiem możliwość stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów, w szczególności w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, to przepisy krajowe określające drogi, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi na drogę niższych niż 11,5 t stanowią wyjątek, o którym mowa w art. 7 dyrektywy 96/53/WE. W ocenie NSA, nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 140ab ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 64 ust. 2 p.r.d. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. NSA w mniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 354691). Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowanego, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 322261; Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Kantor Zakamycze 2006, s. 244-245). Niezależnie od wadliwej konstrukcji podstawy proceduralnej skargi kasacyjnej zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie popełnił uchybienia akceptując ustalenia faktyczne organów administracyjnych. Materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany i wszechstronnie rozpatrzony, a następnie oceniony w sposób nienaruszajacy zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, także w zakresie ustaleń faktycznych, zostało wyczerpująco przedstawione i wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku włącznie z odniesieniem się do (mających znaczenie w sprawie) zarzutów podniesionych w skardze. Powyższe powoduje, że za bezpodstawny należy uznać także zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezasadny i niezasługujący na uwzględnienie jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, podnoszący naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, a przez to dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. NSA podkreśla, że z punktu widzenia treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany do sprawowania kontroli i rozstrzygania w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami skargi i jej wnioskami. Tak określone granice kognicji nie uprawniały Sądu I instancji do kontroli podstaw wydanej decyzji z punktu widzenia powołanego przepisu konstytucyjnego, gdyż w istocie chodziłoby w tym przypadku o ocenę konstytucyjności art. 64d i art. 64f w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 p.r.d., a sądy administracyjne nie są powołane do czuwania nad konstytucyjnością ustaw. Z tego powodu WSA w Warszawie nie mógł naruszyć powołanych przepisów konstytucyjnych, bo ich nie kontrolował, jako że nie mogły być one podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Dodatkowo należy ponownie zauważyć, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie, obowiązująca w tym zakresie w polskim porządku prawnym regulacja (art. 64d i art. 64f w związku z art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 p.r.d.) jest zgodna z uregulowaniami wspólnotowymi. Konkludując podkreślić należy, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy zarzuty skargi kasacyjnej jako całkowicie nieusprawiedliwione nie mogły zostać uwzględnione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz złożonej w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organowi za udział w rozprawie nowo ustanowionego pełnomocnika profesjonalnego oraz za odpowiedź na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 100 % stawki minimalnej - 600 zł, co dało kwotę 600 zł.