II GSK 1220/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) sędzia NSA Krystyna Anna Stec sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Fyda- Kawula po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 640/15 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.B. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 640/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A.B. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Olsztynie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w złożonym w dniu 15 maja 2014 r. wniosku skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji wariantu 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 102,68 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych we wniosku jako A – H, skarżąca - producent rolny zmieniła w 2014 r. dotychczasowy wariant 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe na wariant 2.1 – uprawy rolnicze niezgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm., dalej jako: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.). W wyniku odwołania skarżącej Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję podzielając ustalenia i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. We wniosku na 2014 r., tj. w czwartym roku zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżąca dokonała zamiany wariantów i zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej wariant 2.1 - uprawy rolnicze, na tych samych działkach, na których podjęła zobowiązanie w ramach wariantu 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe. Podjęte zobowiązanie nie podlegało zaś zmianie przez cały okres jego trwania, co wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Jak podał organ, przepis § 50 tego rozporządzenia dopuszczał dokonanie takiej zmiany w ramach pakietu 2. - rolnictwo ekologiczne jedynie w 2013 r. Ponadto zmianę zobowiązania dopuszczały przepisy zmieniające rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r., ogłoszone w Dzienniku Ustaw z 2014 r. pod pozycją 324. Wobec powyższego, nie było możliwości zmiany w 2014 r. wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2., na inny wariant tego pakietu. Zmiana planu rolnośrodowiskowego z dnia 15 grudnia 2013 r. (zapis w raporcie z kontroli na miejscu str. 9) zadeklarowana dopiero we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014, nie mogła być uznana za zmianę zobowiązania, o jakiej mowa w § 50a ww. rozporządzenia. Jednocześnie wskazując na treść art. 30 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, organ odwoławczy uznał, że strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez jego niewłaściwą interpretację, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem zmniejszenia i redukcji płatności nie stosuje się, jeżeli nie można przypisać winy beneficjentowi, - nałożenie sankcji bez podstawy prawnej, gdyż żaden przepis ustawy ani rozporządzenia z załącznikami nie przewidują sankcji za zmianę uprawy na gruntach objętych programem rolnośrodowiskowym, a § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. nie dookreślił w sposób jednoznaczny, że zakaz ten miałby dotyczyć beneficjentów, którzy podejmowali zobowiązanie na podstawie rozporządzenia z 2009 r., - § 47 i § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., poprzez niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca podjęła zobowiązanie w 2010 r. i ma do niej zastosowanie § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., wobec czego zmiana wariantu była i powinna być nadal dopuszczalna, - § 50 i § 38 ust. 1 oraz § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co narusza art. 2 Konstytucji RP i zakaz działania prawa wstecz, - § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. poprzez jego niezastosowanie i odmowę części płatności, pomimo niewyjaśnienia sprawy i zastosowanie sankcji za kontynuowanie programu z inną uprawą, - art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną interpretację, że wprowadzenie zmian w programie rolnośrodowiskowym ma skutki do rolników, którzy rozpoczęli jego realizację na mocy rozporządzenia z 2009 r., - art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego, co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia prawidłowej podstawy prawnej, - art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w sytuacji gdy jednostka certyfikująca potwierdziła prowadzenie ekologicznej uprawy na gruntach o pow. 101,21 ha w wariancie 2.1, - art. 78 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a szczególności pominięcie wyjaśnień strony dotyczących przeznaczenia sadów, konieczności zmiany wariantu z powodu nadmiernych strat w uprawie, niezasadnej odmowy płatności za 2013 r., - art. 107 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji, w szczególności jej podstawy prawnej, sytuacji gdy wykazano działanie siły wyższej w 2013 r., - art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w toku kontroli, iż uchybienia lub niedotrzymanie programu wynika z winy rolnika, który nie podjął po wezwaniu działań naprawczych, - niewyjaśnienie rozbieżności i brak wezwania strony do złożenia wyjaśnienia w zakresie jej planów na 2013 i 2014 r., które zostały zniweczone ustanowieniem prawa działającego wstecz do stosunków powstałych w 2010 r. i to w drodze rozporządzenia, co stanowi o naruszeniu zasady prawidłowej legislacji, gdyż sankcje i nakazy mogą być normowane jedynie w ustawie, a każdorazowa zmiana programu zgodnie z art. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wymaga uzgodnienia pisemnego z Komisją Europejską oraz wymaga uchwały Rady Ministrów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję zaskarżonym wyrokiem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) przytoczył na wstępie treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji i stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w związku z podjętym przez skarżącą pięcioletnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zamiana wariantów w pakiecie ekologicznym, była w 2014 r. niedopuszczalna. Sąd I instancji stwierdził, że podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe na lata 2010-2015, każdy beneficjent oświadcza, iż znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, jak również, że jest świadomy konsekwencji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Informacja o zmianie przez skarżącą dotychczas realizowanego wariantu sadowniczego na uprawy łąkarskie - zawarta we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 - przesłana została organowi dopiero 15 maja 2014 r. Wprawdzie na dołączonym do akt elektronicznym nośniku danych – płycie CD zawarty jest plik z fotografią "Planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2010 – 2015", z datą 15 grudnia 2013 r., jednak o zmianie dotyczącej w tym przypadku wariantu w ramach pakietu 2., beneficjentka powinna poinformować ARiMR niezwłocznie, do czego zobowiązała się we wniosku o przyznanie płatności. Wraz z zawiadomieniem - o ile zmiana uprawy nastąpiła w grudniu 2013 r. - należało też skorygować wniosek w zakresie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Z akt wynika natomiast, że informację o zmianie wariantu organ otrzymał dopiero we wniosku strony z dnia 15 maja 2014 r. o przyznanie płatności na tenże rok, a następnie w toku kontroli na miejscu w dniu 8 września 2014 r., kiedy wpłynął do organu wskazany wyżej dokument – "Plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2010 – 2015". Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym § 50a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., dający możliwość zmiany podjętego zobowiązania w ramach pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w szerszym zakresie niż § 50, miał zastosowanie tylko w 2013 r. Natomiast wprowadzone z dniem 15 marca 2014 r. zmiany wymienionego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., ogłoszone w Dzienniku Ustaw z 2014 r. pod poz. 324, przewidują możliwość dokonania zmian w ramach pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne i nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy prawa, Sąd stwierdził, że skarżąca nie mogła samowolnie dokonać w 2014 r. zmiany wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w ramach których prowadzone są uprawy sadownicze i jagodowe, na inny wariant tego pakietu, tj. 2.1 - uprawy rolnicze. Organ powołując treść art. 30 rozporządzenia nr 65/2011 słusznie wskazał na brak podstaw do odstąpienia od zastosowania redukcji płatności, z uwagi na brak winy beneficjenta za włączenie do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., niekwalifikującej się kwoty. W toku postępowania administracyjnego strona nie wykazała bowiem, że do nieprawidłowego zadeklarowania wariantu 2.1 – uprawy rolnicze, doszło bez jej winy. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że odmowa przyznania skarżącej płatności w ramach wariantu 2.1 uprawy rolnicze, zadeklarowanego na działkach A - H, co do których w 2014 r. dokonano zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego niezgodnie z przepisami, była zasadna. Okoliczność, że z zebranego materiału dowodowego skarżąca wyciągnęła inne wnioski niż organ, nie świadczy o naruszeniu przepisów prawa procesowego przez organ, a zdaje się świadczyć, iż skarżąca akceptuje swoje uprawnienia do pozyskania płatności, ignorując jednocześnie obowiązki w tym zakresie. Modyfikacje reguł postępowania administracyjnego (ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) mają swe podstawy w specyfice postępowań o przyznanie płatności, które inicjowane są wnioskiem ubiegającego się o dopłatę rolnika, pozostawiając jego woli, czy i w jakim zakresie chce skorzystać z pomocy. Z akt sprawy nie wynika, aby istniały przeszkody dla aktywnego udziału w nim strony, w tym żądania po zakończeniu kontroli, a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji umożliwienia zapoznania ze wszystkimi zebranymi dowodami w celu wypowiedzenia się i ewentualnego zgłoszenia wniosków dla weryfikacji ustaleń organu, również co do podnoszonego w skardze przeznaczenia sadów, konieczności zmiany wariantu z powodu nadmiernych strat w uprawie, czy niezasadnej odmowy płatności za 2013 r. Brak tej aktywności strony powoduje, że podnoszone obecnie zarzuty skargi odnośnie pominięcia przez organ istotnych zdaniem strony dowodów i okoliczności, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zebrany materiał jest kompletny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, które w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., wskazując obszernie i trafnie przyjęte ustalenia, dowody na których się oparto oraz podstawę prawną. Organ odwoławczy odniósł się do każdego z poszczególnych zarzutów oraz argumentacji strony, uzasadniając swoje stanowisko zarówno w decyzji, jak i odpowiedzi na skargę. Stanowisko to Sąd w pełni podzielił. Dlatego skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 2, 31 ust. 3 i art. 32 oraz 92 ust. 1 Konstytucji poprzez ich pominięcie i uznanie, że zastosowanie nakazów, wymogów i zakazów w zakresie programu rolnośrodowiskowego w 2013 r. w drodze rozporządzenia, bez delegacji ustawowej w tym zakresie, jaki wynikać powinien z art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz ROW (Dz. U. Z 2013 r., poz. 173), była zgodna z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz nie naruszała prawa skarżącej do realizowania programu według praw nabytych na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., gdzie przewidziano prawo do zmiany uprawy w trakcie 5 - letniego zobowiązania, przy czym czy prawidłowo Sąd ustalił, że prawo zawarte w § 50 i § 50a rozporządzeń z 15 marca i 4 listopada w 2013 r. było wydane zgodnie z zasadą prawidłowej legislacji i było wykonalne; 2. art. 7 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym do celów płatności rolnośrodowiskowych stosuje się odpowiednio art. 2 akapit drugi pkt 1, 10 i 20, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12, 14, 16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit drugi, art. 73, 74 i 82 rozporządzenia nr 1122/2009, co uzasadnia wniosek skarżącej o wypłatę płatności rolnośrodowiskowej w przypadku zajścia siły wyższej; 3. art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym płatności rolnośrodowiskowej udziela się corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, a tych okoliczności nie badano w przedmiotowej sprawie; 4. błędy w ustaleniach faktycznych i oparcie się Sądu I instancji na ustaleniach organu, polegających na twierdzeniu, że działki skarżącej z sadem zostały na stałe wykluczone z programu decyzją w sprawie płatności za 2013 r., podczas gdy w sprawie płatności za 2013 r., nie zapadała jeszcze decyzja ostateczna, stąd Sąd nie mógł oprzeć uzasadnienia wyroku na wstępnym ustaleniu organu, od którego skarżąca się odwołała. W aktach sprawy nie znajdowała się decyzja ostateczna w zakresie płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r.; 5. błędy w ustaleniu stanu prawnego i brak jednoznacznego rozstrzygnięcia, w zakresie interpretacji § 50a rozporządzenia MRiRW z 4 listopada 2013 r. Przepis ten wymaga głębszej analizy prawnej, chociażby z tego powodu, że Kierownicy Powiatowego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, Warszawie i Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjęli różne interpretacje tego samego przepisu (interpretacje załączono do skargi). Jako przykład należy podać, że Kierownik Biura Powiatowego w Bartoszycach uznał zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego na 2014 r. u innego beneficjenta i przyznał mu płatności rolnośrodowiskowe do uprawy rolniczej z pakietu 2.1 zmienionej po sadach - objętych pakietem 2.9, podczas gdy dokonano tożsamej zmiany planu rolnośrodowiskowego w grudniu 2013 r., zakładając zmianę na 2014 r. Już ta rozbieżność interpretacji winna skłonić Naczelny Sąd Administracyjny do analizy tego przepisu, tym bardziej że budzi on poważne zastrzeżenia w zakresie jego stosowania i w oparciu o niego zmianę uprawy w 2013 r. po 14 listopada 2013 r., podczas gdy wszedł on w życie po dniu 10 czerwca 2013 r., który był ostatecznym terminem do zmian we wnioskach na 2013 r., co wynika z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.; 6. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że skarżąca winna była zawiadomić organ o zmianie planu rolnośrodowiskowego jeszcze w 2013 r., podczas gdy § 6 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wynika, że zawiadomienie winno zostać złożone we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Wynika z powyższego, że w 2013 r. - takiego zawiadomienia złożyć nie było już można, bo termin na zmiany upłynął 10 czerwca 2013 r. w czasie obowiązywania zakazu zmiany uprawy z sadowniczej na inną i zawiadomienie o zmianie planu dokonanej w 2013 r., polegającą na zmianie uprawy na 2014 r. skarżąca prawidłowo złożyła we wniosku na 2014 r. oraz w piśmie z kwietnia 2014 r., gdzie wnioskowała o możliwość wykonania zmiany, na które w niezwłocznym terminie nie otrzymała odpowiedzi i potraktowała jej brak, jak zgodę organu; 7. art. 51 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym, jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego nie są przestrzegane ustawowe wymogi (w tym wypadku obsada w sadzie) w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodną z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu w danym roku wniosek o płatność, wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 redukuje się płatność lub się wyklucza beneficjenta, podczas gdy redukcję lub wykluczenie z płatności można zastosować jedynie po stwierdzeniu winy lub zaniechania Beneficjenta a tego z protokołów kontroli wywnioskować nie można. Ponadto nawet w wyniku zaniedbania redukcja nie może przekroczyć 5% i tylko w przypadku nie podjęcia po wezwaniu działań naprawczych. W żadnej części decyzji i jej uzasadnienia nie ma wykazania, że nieprzestrzeganie wymogu jest winą lub zaniechaniem Beneficjenta; 8. ust. 3 art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego błędną interpretację i nieprawidłowe przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącą, podczas gdy na organie ciążył obowiązek udowodnienia, że skarżąca za późno dokonała zmiany uprawy oraz wykazania kiedy, w jakiej dacie mogła ją wykonać, nie było także wskazania właściwej podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek poinformowania organu jeszcze w 2013 r. o zmianie planu działalności rolnośrodowiskowej na 2014 r., a na tej podstawie Sąd oddalił skargę; 9. pominięcie § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędne zastosowanie i interpretację, podczas gdy jego prawidłowa interpretacja i zastosowanie nie daje podstawy do odmowy płatności, ponieważ tylko jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, a w tej sprawie rolnik nie był winny uszkodzeniu sadzonek jabłoni w 2013 r. i prawidłowo po 14 listopada 2013 r. zmienił plan rolnośrodowiskowy na 2014 r., bowiem tylko tak można było zadziałać w 2013 r. po zmianie rozporządzenia z 4 listopada 2013 r. Innej możliwości o jakiej pisze Sąd I instancji, czyli zmiany uprawy w 2013 r., nie można było wykonać z uwagi na zakazy wynikające z innych przepisów prawa, w tym z ustawy i rozporządzenia unijnego, które ma wyższą rangę niż rozporządzenie krajowe; 10. § 2, § 3, § 5, § 6, § 9, § 10, § 11, § 12, § 18, § 20, § 26, § 38, § 39 i § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ w podstawie prawnej decyzji oraz pominięcie przez Sąd I instancji § 50a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 4 listopada 2013 r., zgodnie z którym skarżący miał prawo do zmiany uprawy w planie na kolejny rok, na podstawie zmienionego planu działalności rolnośrodowiskowej w 2013 r.; 11. art. 50a rozporządzenia z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W 2013 r., poprzez jego błędną interpretację, podczas gdy prawidlłowa interpretacja przepisu wskazuje, że w 2013 r. dopuszczalna jest również zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, polegająca na zmianie uprawy, przez co zakaz ustanowiony na 2013 r. w rozporządzeniu z marca 2013 r. został uchylony i nie obowiązuje dotychczas, w innym wypadku ustawodawca nie zastosowałby słowa "również". Tylko taka interpretacja jest prawidłowa i nie narusza zasady nie działania prawa wstecz, zasad prawidłowej legislacji do zobowiązań podjętych na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Przy przyjęciu innej interpretacji zachodzi sprzeczność § 50a nie tylko z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, ale także z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady poprawnej legislacji. Chodzi głównie o zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i wynikający z niej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych i interesów w toku, zakaz wstecznego działania prawa, nakaz przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, w tym przestrzeganie zasady dostatecznej określoności przepisów prawa oraz ustanawiania odpowiedniej vacatio legis (wyroki z: 13 kwietnia 1999 r., K 36/98 i 10 kwietnia 2006 r., SK 30/04). Zasada państwa prawnego wymaga stanowienia norm nienagannych z punktu widzenia techniki legislacyjnej. Przepisy § 50 ust. 1 i 2 oraz § 50a ust. 1 pkt 1 rozporządzeń MRiRW z 2013 r. nie można uznać za zgodne z tymi normami, bowiem czytając je łącznie po pierwsze nie można zrozumieć ich znaczenia, a zestawiając je z przepisami wyższej rangi dochodzimy do przekonania, że były niemożliwe do zastosowania w 2013 r. przez obywatela, przez co wielu rolników, jak skarżąca musieli ponieść koszty odtworzenia uprawy sadowniczej, po szkodach w 2012 r., kolejny raz po szkodach w 2013 r. i nie otrzymali dopłat, a chcąc wprowadzić uprawę inną na gruntach w kolejnym roku - gdzie dopuszczał to § 5 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 262), na podstawie którego podejmowali zobowiązanie pięcioletnie, zostali tego prawa pozbawieni, bez możliwości przerwania zobowiązania. Ta niedookreśloność prawa nie powinna mieć miejsca w państwie prawa; 12. błędy w ustaleniach faktycznych skutkujące zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej i odmowę płatności, co w okolicznościach tej sprawy pozwana przyjąć, że decyzja skarżona, przy prawidłowym jej przeanalizowaniu - nie może ostać się w obrocie prawnym; 13. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i błędne uznanie, że brak było podstawy do uchylenia decyzji organu II instancji, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, poprzez błędne uznanie, że w 2014 r. nadal obowiązywał zakaz zmiany uprawy, podczas gdy przepisu tego nie podtrzymywał żaden paragraf rozporządzenia MRiRW z 4 listopada 2013 r., a § 50a skutecznie zakaz wyeliminował. Gdyby było inaczej, to w jaki sposób rolnicy mogliby dokonać zmiany we wnioskach na 2013 r., gdzie zgodnie z art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest to termin prawa materialnego - który nie podlega przywróceniu. 14. art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym zmiany do wniosku po upływie terminu składania wniosków są niedopuszczalne, co oznacza że wbrew stanowisku Sądu I Instancji, skarżąca nie mogła dokonać zmian we wniosku na rok 2013 r., jaki złożyła 15 maja 2013 r., pomimo zmiany planu rolnośrodowiskowego pod koniec 2013 r., 15. § 6 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez jego pominięcie, i błędne założenie w uzasadnieniu wyroku, że skarżąca miała obowiązek poinformowania o zmianie planu rolnośrodowiskowego na 2014 r., podczas gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że skarżąca miała obowiązek powiadomić o zmianie w planie rolnośrodowiskowym z 2013 r., we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie. Sąd pomija w wykładni tego przepisu, że od 15 marca 2015 r. do 14 listopada 2013 r. zmiany uprawy z sadu na inne nie były dopuszczalne. Skarżąca w związku z taką konstrukcją przepisów została zobowiązana na podstawie § 6 ww. rozporządzenia do powiadomienia o zmianie uprawy dopiero we wniosku o dopłaty na 2014 r. z uwzględnieniem nowej uprawy, jaką zakładał zmieniony plan rolnośrodowiskowy; 16. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i przerzucenie oceny legalności decyzji organu II instancji na skarżącą, podczas gdy na Sądzie spoczywał obowiązek badania w pierwszej kolejności, czy przy wydaniu decyzji, jak w niniejszym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym art. 2 Konstytucji RP, na jakie wskazywał pełnomocnik w skardze, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami, ani nawet podstawą prawną zawartymi w skardze, albowiem w pierwszej kolejności ma stać na straży praworządności, a Sąd I instancji ten wymóg w sprawie w zupełności pominął, a miało to najistotniejszy wpływ na wydane orzeczenie w sprawie. Bezsprzecznie wynika z przedstawionych powyższej przepisów, że przepisy § 50 ust. 1 i 2 w zw. z § 50a są ze sobą sprzeczne, naruszają prawa rolnika do zmiany uprawy w każdym roku trwania zobowiązania na które obie strony wyraziły zgodę zawierając to zobowiązanie na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w szczególności § 5 ust. 1 pkt 5 (Dz. U. Nr 33, poz. 262). W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o przedstawienie na podstawie art. 187 p.p.s.a. zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego lub pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o treści: Czy § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętej programem rozwoju obszarów wiejskich, na lata 2007-2013 r. (Dz. U. 2013-361 z dnia 15.03.2015 r. oraz § 50a dodany na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętej programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 Dz. U. 2013 r. nie są sprzeczne art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na tę decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem Sądu I instancji - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ administracji oceny odnośnie do braku podstaw prawnych przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., a to wobec dokonanej w 2014 r. w trakcie trwania zobowiązania zmiany pakietu z wariantu 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe na wariant 2.1 uprawy rolnicze, czemu sprzeciwiał się § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, co po trzecie skutkowało uzasadnioną odmową przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem. Ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić stwierdzeniem o braku zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek do zainicjowania trybu postępowania, o którym mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a., a tym samym o braku podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej odnośnie do potrzeby zastosowania w rozpatrywanej sprawie trybu postępowania określonego tym przepisem. Z wymienionego przepisu wynika, że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Przy tym w jego rozumieniu, zagadnienie prawne "budzące poważne wątpliwości" to takie, które między innymi, odnosi się do kwestii prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych lub pojawienia się w odniesieniu do danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 1/07). Podstawą przyjęcia, że chodzi o poważne wątpliwości może być również sytuacja odnosząca się do kwestii odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu prawnego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13). Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym stosowania wskazanego przepisu w każdej z wymienionych lub im podobnych sytuacji jest - co należy podkreślić - istnienie wątpliwości składu orzekającego sądu kasacyjnego odnośnie do istotnej w sprawie kwestii prawnej, i to wątpliwości o charakterze poważnym. W rozpatrywanej sprawie nie jest jednak tak, aby w odniesieniu do stawianej przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej kwestii prawnej, tego rodzaju wątpliwości w sprawie istniały wymagając przedstawienie rysującego się na jej tle zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu. Zagadnienie to - stawiane jednocześnie przez stronę, jako sporne w rozpatrywanej sprawie w zakresie w jakim na jego gruncie strona skarżąca zmierza do wykazania braku podstaw prawnych wydania zaskarżonej decyzji - w kontekście wskazywanych przepisów przywołanego już powyżej rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 odnosi się do oceny przyjętych na ich gruncie rozwiązań prawnych z punktu widzenia ich zgodności z zasadą równości i zasadą proporcjonalności, w relacji natomiast do stanowiącego podstawę ich ustanowienia art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 do oceny ich zgodności z tym upoważniającym przepisem ustawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana kwestia nie dość, że nie uzasadnia inicjowania przez skład orzekający trybu postępowania, o którym mowa w art. 187 p.p.s.a., to przede wszystkim nie uzasadnia istnienia sugerowanej przez stronę skarżącą wadliwości podstawy prawnej kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że warunkami legalności rozporządzenia (stanowiącymi również kryteria oceny jego zgodności z ustawą i konstytucją) są: 1) wydanie rozporządzenia na podstawie ustawowej; 2) wydanie rozporządzenia w granicach podmiotowego i przedmiotowego upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z zawartymi w ustawie wytycznymi treściowymi, które nie mogą mieć charakteru blankietowego; 3) zakaz subdelegacji; 4) zdeterminowanie treści i celu rozporządzenia celem ustawy, którą ma ono wykonywać; 5) niesprzeczność z unormowaniami zawartymi w ustawie, co jasno i wyraźnie wynika z art. 92 Konstytucji. Uwzględniając konsekwencje wskazanych warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy, szczególną uwagę zwrócić należy na ten ich aspekt, który wyraża się w tym, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. np.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy i oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (por. wyrok TK z dnia 16 lutego 1999 r., SK 11/98). Uwzględniając powyższe, z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia szczególnego rodzaju znaczenie mają te elementy art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, jako przepisu upoważniającego do wydania wskazanego w nim rozporządzenia, które stanowią określony nim przedmiotowy zakres upoważnienia oraz zawarte w nim wytyczne treściowe. Z przywołanego przepisu wynika, że udzielone nim upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do wymienionej ustawy zobowiązywało ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia "[...] szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań [...]", w tym w szczególności - a więc nie wyłącznie - do ustanowienia regulacji wskazanej w pkt 1- 5 ust. 1 tego artykułu, przy uwzględnieniu potrzeby - a więc jako treściowych wytycznych w tym zakresie - "[...] zapewnienia prawidłowej realizacji programu oraz specyfiki poszczególnych działań." W świetle treści tej regulacji, za uzasadniony uznać należy wniosek, że w odniesieniu do przedmiotu materii objętej zakresem upoważnienia, wskazanym wytycznym ustawodawca nadał postać wytycznych merytorycznych zawierających określone wskazania wyznaczające treści (kierunki rozwiązań), jakie powinny być zawarte w rozporządzeniu, co nastąpiło poprzez nadanie im charakteru tzw. wytycznych pozytywnych, tj. wytycznych wskazujących konkretne kryteria, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia oraz wskazujących cele, jakie ma spełniać unormowanie, do ustanowienia którego upoważnia ustawa (por. wyrok TK z dnia 26 października 1999 r., K 12/99). Jasno i wyraźnie wynika to stąd, że wytyczne te odwołują się do programu (i jego prawidłowej realizacji) oraz do specyfiki poszczególnych działań, co z kolei należy odczytywać w kontekście unormowań zawartych w ustawie upoważniającej (w tym, między innymi, w przepisach art. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 5 pkt 14, art. 10, art. 11 ust. 1, art. 20 - 21, art. 24, art. 28 - 28c, art. 31) stanowiących - co należy podkreślić - bezpośredni refleks konkretnych regulacji unijnych, do których wprost i bezpośrednio odwołuje się nie dość, że sama ta ustawa, to również wydane na jej podstawie i w celu jej wykonania rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. (oraz zmieniające je rozporządzenie z dnia 4 listopada 2013 r.), co znajduje z kolei swoje potwierdzenie, między innymi, w przepisach § 2, § 3, § 4 - 6, § 10 pkt 2 tego rozporządzenia. Charakter oraz sposób dokonywania tych odwołań oraz odesłań - przy tym często o charakterze blankietowym - do konkretnych rozwiązań, instytucji oraz definicji zakotwiczonych w rozporządzeniach unijnych - ma tę konsekwencję, która wyraża się nie dość, że w istnieniu ścisłego treściowego i funkcjonalnego związku między regulacją unijną a stanowiącym jego refleks prawem krajowym, to również w istnieniu merytorycznej i funkcjonalnej więzi rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. (oraz zmieniającego je rozporządzenia z dnia 4 listopada 2013 r.) z ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Ponadto, uwzględniając wynikający z rozporządzeń unijnych oraz z przywołanej ustawy krajowej charakter oraz cel działania realizowanego w ramach programu rolnośrodowiskowego należy stwierdzić, że zakres materii przekazanej do uregulowania przywołanym rozporządzeniem przy zastosowaniu zabiegu polegającego na określeniu jej, jako "szczegółowy tryb i warunki" nie niweczy realizacji określonych w prawie unijnym oraz w przywołanej ustawie krajowej przesłanek nabycia prawa do płatności rolnośrodowskowej w ramach wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Konfrontując więc treść przywołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z treścią upoważniającego do jego wydania przepisu ustawy z dnia 7 marca 2007 r. w zakresie odnoszącym się do określonych nim przedmiotowych granic upoważnienia - "określenie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań" - oraz w zakresie odnoszącym się do zgodności z zawartymi w tym przepisie wytycznymi treściowymi - "zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfiki poszczególnych działań" - nie sposób zasadnie twierdzić, że rozporządzenie to wydane zostało z naruszeniem warunków określonych w art. 92 Konstytucji. Uwzględniając powyższe - a w tym kontekście również sposób zaimplementowania na grunt prawa krajowego regulacji unijnych i jednocześnie wykonania rozporządzenia 1698/2005 - stanowisku strony skarżącej odnoszącemu się do arbitralności działań podejmowanych przez prawodawcę na gruncie przywołanego powyżej rozporządzenia krajowego z 2013 r. przeciwstawić należy argument z charakteru, celu oraz istoty działania realizowanego w ramach programu rolnośrodowiskowego. W tym też kontekście podkreślenia wymaga i to, że co do zasady, nie można mówić o istnieniu gwarancji niezmienności prawa, ani też o skorelowanym z tego rodzaju gwarancją usprawiedliwionym oczekiwaniu odnośnie do jego niezmienności, a w szczególności odnośnie do "wiecznego" trwania określonych uprawnień i przywilejów. Adresaci norm prawnych muszą liczyć się ze zmianą prawa, która może być uzasadniona, albo wręcz wymuszona zmianą warunków społecznych lub gospodarczych, co oznacza, że ustawodawca ma możliwość ich ograniczania i znoszenia. Uwagi te nabierają szczególnego rodzaju znaczenie w odniesieniu do tej sfery aktywności, którą jest działalność rolnicza. Jej specyfika wyraża się, między innymi, w oddziaływaniu na nią szeregu zewnętrznych czynników natury obiektywnej, które wymagają odpowiedniej reakcji ze strony prawodawcy. W tym względzie oznacza to również, że w rozpatrywanej sprawie nie można tracić z pola widzenia konsekwencji wynikających z art. 19 przywołanego rozporządzenia unijnego oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006. W związku z tym, odmowa przyznania stronie skarżącej w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - której tłem są również konsekwencje wystąpienia trwałej siły wyższej w realizacji wariantu 2.9 - płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, nie może również świadczyć o naruszeniu zasady równości, czy też zasady proporcjonalności. W związku z powyższym zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zainicjowanie trybu postępowania, o którym mowa w art. 187 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Powyższe uzasadnia również twierdzenie o braku ziszczenia się przesłanek do uwzględnienia wniosku strony o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W świetle przedstawionych argumentów, za niezasadny należało więc również uznać zarzut z pkt 1. petitum skargi kasacyjnej. W tym też miejscu podnieść należy, że nie pozostaje to także bez wpływu, na ocenę zasadności zarzutów z pkt 10. i pkt 11. petitum skargi kasacyjnej o czym mowa dalej. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać również zarzut z pkt 16 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do treści tych praw i obowiązków oraz - co należy podkreślić w kontekście omawianego zarzutu kasacyjnego - ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany faktycznymi i prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, a skoro skarżący przedmiotem skargi czyni określony akt (w całości lub tylko w części), to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyroki NSA z dnia: 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09; 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 12/11). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Uwzględniając konsekwencje wynikające z zasady wyrażonej na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a., za uzasadniony uznać należy wniosek, że skoro przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja odmawiająca przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok, to - zważywszy, że tożsamość przedmiotu sprawy w przedstawionym powyżej rozumieniu odnosi się do treści praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej - za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że ocena zgodności z prawem tej decyzji nie mogła być dokonywana przy uwzględnieniu kryteriów spełniania wymogów przyznania płatności w poprzedzających rok 2014 okresach referencyjnych realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a więc innymi słowy, w relacji do innej podstawy faktycznej (oraz prawnej), niż w rozpatrywanej sprawie. Z tym jednak zastrzeżeniem, które odnieść należałoby jednak do wystąpienia w 2013 r. trwałej siły wyższej w realizacji wariantu 2.9 podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowej i wiążących się z tym konsekwencji. Uwzględniając powyższe, a także odwołując się do wniosków formułowanych na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku (por. zwłaszcza s. 12 - 14 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia) nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji wadliwie zrekonstruował granice sprawy, w której orzekał, czy też, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie rozpoznał istoty sprawy, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skoro nie można Sądowi I instancji zasadnie zarzucić naruszenia przywołanego przepisu prawa, a tym samym podważyć prawidłowości w ustaleniu granic sprawy, w której orzekał oraz jej podstawy prawnej i faktycznej, to za niezasadne uznać należało zarzuty kasacyjne adresowane wobec ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie. Zarzuty te bowiem, a mianowicie zarzuty z pkt 4, pkt 12 oraz z pkt 6 petitum skargi kasacyjnej nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą również z tego powodu, że strona skarżąca nie wskazuje w nich - co jest konieczne, z punktu widzenia art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a. - jakie konkretnie przepisy postępowania, jako wzorce kontroli zgodności z prawem działania organów w zakresie podnoszącym się do wiążących dla tych organów reguł ustalania faktów, zostały w rozpatrywanej sprawie naruszone przez Sąd I instancji, ani też nie wyjaśnia wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy. Zadość temu wymogowi nie czyni bowiem odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do art. 77 i art. 78 k.p.a. (por. s. 19 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W tej mierze podkreślenia wymaga również, że art. 133 § 1 p.p.s.a., jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym, co prowadzi do wniosku, że zarzut jego naruszenia nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2271/15). Z wyrażonej na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie gdy przyjął coś na skutek niedokładnego przeczytania akt. Wobec tego więc, że przywołany przepis wyznacza pewne granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, a naruszenie przywołanego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji wyjścia poza te granice, to tak długo, jak długo sąd mieści się w tych granicach, ewentualne błędy w odczytaniu akt skutkować będą błędnym przedstawieniem stanu sprawy, czyli naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 558/09 oraz z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 287/08). Wymienione zarzuty kasacyjne uznać należało więc za niezasadne. Wobec tego, że jak wynika to z powyżej już przedstawionych argumentów, nie ma podstaw, aby zarzucić Sądowi I instancji wadliwe zrekonstruowanie granic sprawy w świetle jej podstaw prawnych (oraz faktycznych), to nie sposób zasadnie twierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 wskazanych w pkt 5, pkt 10, pkt 11 oraz w pkt 15 petitum skargi kasacyjnej. W sytuacji, gdy istota spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii odnosiła się do oceny wystąpienia w rozpatrywanej sprawie przesłanek przyznania skarżącej płatności na 2014 r. w ramach podjętego przez nią zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 2.9., w odniesieniu do którego to wariantu na zadeklarowanych do płatności działkach rolnych w poprzedzającym okresie referencyjnym stwierdzono zaistnienie trwałej siły wyższej, to za uzasadnione uznać należy stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że trafnie organy administracji uzasadniły podstawę odmowy przyznania wymienionej płatności brakiem podstaw prawnych do dokonania motywowanej przywołaną okolicznością nadzwyczajną zmiany podjętego przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego na wariant 2.1. Znajduje to swoje potwierdzenie w treści przepisu § 6 w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 w związku z jego § 50 oraz § 50a. Skoro istota spornego w sprawie zagadnienia dotyczyła dopuszczalności zmiany w okolicznościach rozpatrywanej sprawy podjętego przez stronę skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie zaś kwestii terminu, w jakim wniosek w tym przedmiocie (zmiana planu rolnośrodowiskowego) został przez nią złożony, to tym samym za niezasadne uznać należało również zarzuty z pkt 8, pkt 9 oraz pkt 14 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z § 50 ust. 1 tego rozporządzenia, rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58 - rozporządzenie z 2009 r. - w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w § 58. Co przy tym istotne z punktu widzenia istoty spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, z przywołanego przepisu przejściowego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że ocena skuteczności kontynuacji wskazanego nim zobowiązania rolnośrodowiskowego determinowana jest warunkiem spełniania wymogów określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia z 2009 r. - co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie mogło pomijać faktycznych i prawnych konsekwencji zdarzeń zaistniałych na gruntach rolnych strony w 2013 r. Jednocześnie, co jest nie mniej istotne w sprawie, z ust. 2 § 50 rozporządzenia z 2013 r. jednoznacznie wynika, że zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, jest niedopuszczalna, z wyjątkiem zmiany wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne realizowanych na gruntach, na których są uprawiane truskawki lub poziomki, na wariant pierwszy, drugi, piąty, szósty, siódmy lub ósmy pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2. Jednoznaczność normy prawnej wynikającej z tego przepisu nie budzi wątpliwości, co oznacza, że Sąd I instancji bez naruszenia przywołanych przepisów stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem. Zwłaszcza, gdy w tym względzie podkreślić, że ocenie tej nie sprzeciwia się również przepis § 50a rozporządzenia z 2013 r., dodany rozporządzeniem z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Z przepisu tego wynika, że w 2013 r. dopuszczalna jest również zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, polegająca na zmianie: 1) miejsca uprawy roślin w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, bez względu na zmianę miejsca realizacji wariantu, lub 2) rośliny uprawianej w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne na inną roślinę, która może być uprawiana w ramach któregokolwiek z tych wariantów, bez względu na zmianę realizowanego wariantu na inny z wymienionych wariantów, lub 3) wielkości obszaru, na którym jest uprawiana dana roślina w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne - jeżeli rośliny te będą uprawiane na gruntach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a całkowity obszar, na którym są realizowane wymienione warianty, nie ulegnie zmianie. Określona tym przepisem cezura czasowa modyfikacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, której wprowadzenie motywowane było przez prawodawcę racjami odwołującymi się do okoliczności innych, niż te zaistniałe w rozpatrywanej sprawie, uniemożliwiała więc dokonanie skutecznej prawnie zmiany w 2014 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego z wariantu 2.9. na 2.1. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie sposób również zasadnie twierdzić o istnieniu kolizji między § 50 i § 50a przywołanego rozporządzenia, skoro drugi z tych przepisów, nie dość, że wprowadza przywołaną powyżej cezurę czasową, to również operuje jednoznacznym w swej treści zwrotem, z którego wynika dopuszczalność zmiany w 2013 zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia z 2009 r. również - co należy podkreślić - w innym zakresie, niż ten który wynika z § 50 ust. 2. Z przedstawionych powodów wskazane zarzuty kasacyjne uznać należało więc za niezasadne. Odwołując się do przedstawionych argumentów, w tym również argumentów, w świetle których za niezasadny uznać należało wniosek skargi kasacyjnej o zainicjowanie trybu postępowania określonego w art. 187 p.p.s.a. oraz zarzut z pkt 1. petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że za nieuzasadnione należało również uznać stanowisko strony o wydaniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym, za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut z pkt 13. petitum skargi kasacyjnej. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut z pkt 7 petitum skargi kasacyjnej. Wobec tego, że przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 dotyczy przestrzegania wymogów w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej kontrolowanych w oparciu o kryteria wzajemnej zgodności, zaś podstawą odmowy przyznania stronie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. nie było stwierdzenie niezgodności w tym zakresie, lecz brak prawnej dopuszczalności zmiany podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego z wariantu 2.9. na wariant 2.1., to nie sposób zasadnie twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wymienionego przepisu rozporządzenia unijnego. Przepis ten nie stanowił bowiem i nie mógł stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy również uznać zarzuty z pkt 2. oraz pkt 3. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których strona skarżąca zmierza do wykazania wadliwości zaskarżonego wyroku z tego powodu, że - jej zdaniem - w rozpatrywanej sprawie kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie uwzględniała wskazanych w tych zarzutach przepisów rozporządzeń unijnych. Innymi słowy, zarzuca niewłaściwe ich zastosowanie poprzez ich pominięcie, jako wzorców kontroli legalności decyzji odmawiającej przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Jakkolwiek faktem jest, że z działaniem realizowanym na podstawie wieloletniego zobowiązania w ramach programu rolnośrodowiskowego, z uwagi na jego charakter, istotę oraz cele skorelowana jest odpowiednio skalkulowana płatność, to jednak nie oznacza to, że jej wypłata w poszczególnych latach realizacji tego zobowiązania nie jest i nie może być poprzedzona oceną spełniania przesłanek oraz innych wymogów jej przyznania. Wynika to bowiem właśnie z charakteru, istoty oraz celu omawianego wsparcia. W sytuacji więc, gdy z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, że podstawą odmowy przyznania tej płatności był brak podstaw prawnych do dokonania skutecznej zmiany pierwotnie deklarowanego przez stronę do realizacji w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego wariantu 2.9. na wariant 2.1., to nie sposób zasadnie twierdzić, że pomimo zaistnienia tego rodzaju przesłanki o charakterze negatywnym - której tło, gdy chodzi o motywację zmiany wariantu stanowiło wystąpienie trwałej siły wyższej na działkach rolnych pierwotnie zadeklarowanych do programu rolnośrodowiskowego - płatność rolnośrodowiskowa powinna być stronie skarżącej przyznana. Omawiane zarzuty kasacyjne uznać należało więc za niezasadne. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 24