II OSK 874/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1167/15 w sprawie ze skargi M. J. i E. J. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu -niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1167/15 oddalił skargę M. J. i E. J. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 3 marca 2015 r. M. i E. J. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z wnioskiem na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. o zawieszenie postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego - gospodarczego, konstrukcji metalowej, wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]od strony jeziora [...]. Wyjaśnili, że wobec toczącego się postępowania wnioskodawcy złożyli do Sądu Rejonowego w Olsztynie wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością, tj. na wyrażenie zgody następczej na dokonanie czynności polegającej na posadowieniu 2 wiat blaszanych na terenie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Wskazali, że w wyniku tego postępowania Sąd może wydać brakującą zgodę na posadowienie wiat w związku z czym zasadne jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania tego zagadnienia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna, działając na podstawie art. 101 § 1 i § 3 i art. 123 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie budowy przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że okoliczność złożenia przez skarżących do Sądu Rejonowego w Olsztynie wniosku w sprawie wyrażenia zgody następczej na dokonanie czynności związanej z zarządzaniem nieruchomością nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na to postanowienie skarżący złożyli zażalenie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu i w efekcie braku zawieszenia postępowania mimo, że w niniejszej sprawie regulacja ta ma zastosowanie oraz naruszenie art. 9 K.p.a. polegające na błędnym pouczeniu co do braku możliwości wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. Po rozpoznaniu zażalenia Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]16ME stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia i w związku z tym pozostawił je bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że po zmianie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., jedynie w stosunku do postanowienia o zawieszeniu postępowania i postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ustawodawca zachował możliwość wniesienia zażalenia. Orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza tę zasadę, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli M. i E. J., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: a) art. 101 § 3 K.p.a. polegające na błędnej jego wykładni i uznaniu, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie służy zażalenie i w konsekwencji pozostawienie bez rozpoznania zażalenia strony z dnia 24 lipca 2015 r., b) art. 124 § 1 K.p.a. polegające na błędnym powołaniu podstawy prawnej poprzez nie wskazanie na art. 101 § 3 K.p.a., na który organ powołuje się w uzasadnieniu postanowienia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 K.p.a. prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie przysługuje tylko w przypadku, gdy tak stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. wprowadziła istotną zmianę dotyczącą postanowień wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania. Dokonano zmiany art. 101 § 3 K.p.a. zgodnie z którą zażalenie służy na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana przedstawionego wyżej przepisu zawęziła możliwości zaskarżenia postanowień dotyczących zawieszenia postępowania. Po 11 kwietnia 2011 r. zażalenie służy tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszenia postępowania. Przedstawioną nowelizacją wyeliminowano możliwość zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania. Obecnie w orzecznictwie sądowym prezentuje się jednolity pogląd, wskazujący jedynie na możliwość zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie jego podjęcia, czyli podobnie jak to ma miejsce w procedurze cywilnej i uregulowanej w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 340/13; postanowienie NSA z 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12). Podobnie w doktrynie wskazuje się na brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, co jest usprawiedliwione zasadą szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Pogląd przedstawiony przez skarżącego mówiący o istnieniu prawnej możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania został rzeczywiście zaprezentowany we wskazanym w skardze komentarzu, jednak Sąd pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska. Skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługiwał. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. J. i E. J. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 1 K.p.a. w związku z art. 101 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w tej sprawie pomimo, że wykładnia językowa wskazanego art. 101 § 3 K.p.a. nie wyklucza możliwości zaskarżenia przez stronę postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wskazali, że literalna wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. pozwala na uznanie, że zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania przysługuje stronie nawet po zmianie, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Skarżący kasacyjnie dostrzegają, że prezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd reprezentuje orzecznictwo sądowe, tym niemniej w ocenie skarżących wykładnia funkcjonalna ma charakter subsydiarny względem wykładni językowej. Skoro wykładnia językowa art. 101 § 3 K.p.a. nie ogranicza strony we wnoszeniu zażaleń na odmowę zawieszenia postępowania, to uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługiwało stronie zażalenie stanowi w istocie naruszenie wykładni językowej art. 101 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na błędnym wykluczeniu możliwości wnoszenia na podstawie art. 101 § 3 K.p.a. zażaleń na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, jest niezasadny. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 101 § 3 K.p.a. w wersji obowiązującej do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiej treści tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00, opubl. w ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. i w wyniku tej zmiany treść tego przepisu jest następująca: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Po ww. nowelizacji ukształtowało się jednolite stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2855/13; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12; wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 814/15). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje przedstawioną wyżej wykładnię aktualnego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a. Tym samym trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania (tzn. "w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (tzn. "w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i ewentualnie później skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Nawet jednak przy wyłączeniu możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego, strona niezadowolona z prowadzenia postępowania administracyjnego nie zostaje pozbawiona możliwości kontroli, ponieważ zgodnie z art. 142 K.p.a. można kwestionować w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie organu pierwszej instancji te postanowienia, które nie są odrębnie zaskarżalne. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest niezasadne także dlatego, że nie można w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmiana art. 101 K.p.a. nie skutkowała w istocie żadną zmianą. Słusznie podkreślono przy tym w zaskarżonym wyroku, że istotą omówionej powyżej nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela i tego stanowiska skarżących kasacyjnie, że wykładnia językowa art. 103 § 3 K.p.a. nie wyklucza prawa strony do zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Właśnie z wykładni językowej tego przepisu takie wykluczenie wynika. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 101 § 3 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.