II SA/Po 841/15

Dnia 15 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015 roku Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej również: Kolegium) decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną przez S. B. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. (dalej również: Burmistrz) z dnia [...] 2014 r. znak [...]. Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji – na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.] – dalej: u.p.z.p.) – ustalił na wniosek G. T. (dalej również: wnioskodawca) warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach oznaczonych ewidencyjnie: nr [...], [...], [...], ark. mapy [...], gmina [...] – dla inwestycji obejmującej przebudowę sieci wodociągowej. Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy. W piśmie z dnia 13 listopada 2012 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy K., jako właściciel sieci wodociągowej wyraził zgodę na "usunięcie kolizji wodociągowej na działce o nr ewid. [...] w [...] na ul. [...]" przez K. T. i K. T. (dalej również: inwestorzy) – poprzez przedłużenie istniejącej sieci wodociągowej zgodnie z warunkami technicznymi spółki A SA z dnia 16 października 2012 r. Jednocześnie organ stwierdził, że obowiązkiem inwestora jest podpisanie umowy regulującej sprawy własnościowe przebudowywanej sieci przed przystąpieniem do prowadzenia robót, bowiem "przebudowa wynika wyłącznie z potrzeb inwestora i nie jest objęta ustawowym obowiązkiem Gminy w tym zakresie" [podkreśl. własne Sądu]. W piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r. znak [...] A SA określił warunki techniczne przebudowy sieci wodociągowej, stwierdzając że "w związku z kolizją istniejącej sieci wodociągowej o średnicy 80 mm z rur PVC z projektowanym [...] segmentem budynku ([...]) na terenie działki nr geod. [...], wymagana jest przebudowa ww. odcinka sieci wodociągowej (na koszt zainteresowanego)". Gestor sieci wodociągowej stwierdził, że przebudowa przedmiotowego uzbrojenia nie znajduje się w jego aktualnym planie inwestycyjnym na lata 2012-2021. W odniesieniu do tych warunków technicznych A SA m.in. stwierdził, że "przebudowę kolidującej sieci wodociągowej z [...] segmentem budynku należy wykonać z rur PB o średnicy 125mm w sposób następujący: przedłużenie istniejącej sieci wodociągowej o średnicy 100mm z rur PVC w ul. [...] do końca planowanego [...] segmentu budynku i zakończeniu jej hydrantem nadziemnym w tej ulicy; wybudowanie sieci wodociągowej po terenie działki nr geod. [...], pod planowanymi miejscami parkingowymi (pod warunkami określonymi w pkt. IV); wybudowanie sieci wodociągowej po terenie działki nr geod. [...] z włączeniem jej do istniejącej na działce nr geod. [...] sieci wodociągowej o średnicy 80mm z rur PVC". W warunkach technicznych podłączeni do sieci wodociągowej A SA stwierdził m.in., że "zaopatrzenie w wodę na cele bytowo-gospodarcze [...] budynku [...] (składającego się [...] [z] [...] segmentów [...]) planowanego na działce nr geod. [...] można przewidzieć z istniejącej sieci wodociągowej o średnicy 100mm z rur PVC zlokalizowanej w ul. [...] poprzez wykonanie niezależnych przyłączy wodociągowych do każdego segmentu budynku [...]". Ponadto gestor sieci wodociągowej wyjaśnił m.in., że "istniejące obecnie budynki mieszkalne na ww. działce zaopatrywane są w wodę poprzez niezależne trzy przyłącza wodociągowe o średnicy 32mm z rur PB [...]". W dniu 5 września 2014 r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynął wniosek G. T. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie sieci wodociągowej na terenie działek [...], [...], [...] położonych w [...] przy ul. [...]. We wniosku wskazano, że na obszarze oddziaływania inwestycji znajduje się m.in. działka nr [...], której właścicielami są A. B. i S. B. Organ w formie pisemnej, indywidualnie oraz w drodze obwieszczenia powiadomił wnioskodawcę i pozostałe strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie, a także składania wniosków i zastrzeżeń. Następnie na podstawie art. 106 K.p.a. oraz art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do właściwych organów. W toku postępowania właściciele działki nr [...] konsekwentnie wyrażali swój sprzeciw wobec przeprowadzenia inwestycji przez ich nieruchomość. Po uzyskaniu stanowiska (w jednym przypadku – dotyczącym regionalnego dyrektora ochrony środowiska – milczącego) organów wezwanych do uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej, Burmistrz ustalił lokalizację inwencji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora, wskazując zarazem na brak obowiązywania dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak obowiązku jego sporządzenia. W odwołaniu od decyzji S. B., kwestionując całość wydanej decyzji lokalizacyjnej, stwierdził że przedmiotowe przedsięwzięcie ma służyć inwestycji K. T. i K. T., którzy budują na działce nr [...] obiekt [...], a złożenie wniosku lokalizacyjnego przez G. T. jest obejściem prawa. Dalej podniósł, że wspomniani inwestorzy otrzymali pozwolenie na budowę, które powinno zawierać uzgodnienie z zakładem wodociągowym co od sposobu dostarczania wody, zaś w przypadku braku takiego uzgodnienia Starosta Poznański nie powinien wydawać pozwolenia na budowę, gdyż byłoby to rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Strona podniosła, że nie wyraża zgody na realizację tak określonej inwestycji celu publicznego, bowiem nie ma ona na względzie żadnego celu publicznego, a przypuszczalnie tylko interes prywatny. Zakwestionowała również prawidłowość (czytelność) dołączonego do decyzji załącznika graficznego. Kolegium, motywując swoje rozstrzygnięcie, odwołało się do treści przepisów art. 50 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 52 ust. 1 i art. 5, art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz stanowiska orzecznictwa. Organ podniósł, że o publicznym celu inwestycji przesądzają dwa elementy: co najmniej lokalne znaczenie inwestycji oraz jej przedmiot (cel), mieszczący się w celach wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774] – dalej: u.g.n.), zaś inwestycja lokalna, to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej, gdyż może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy we wskazanym rozumieniu. Zdaniem organu właśnie taki charakter ma planowana rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w określonym rejonie, gdyż nie tylko ma znaczenie dla tego rejonu, ale pośrednio również dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości, służąc tym samym nie tylko interesom grupowym. W ocenie organu okoliczność, że rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stanowi inwestycję towarzyszącą większej inwestycji, mającej charakter przedsięwzięcia prywatnego, nie oznacza że ta inwestycja towarzysząca nie może mieć – z uwagi na swój charakter i zasięg – cech inwestycji celu publicznego. Ponadto organ wskazał na różny zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym i w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, jak i brak wpływu nieuwzględnienia "zastrzeżeń" stron dotyczących lokalizacji inwestycji na ocenę legalności decyzji lokalizacyjnej. Kolegium nie stwierdziło również po stornie organu I instancji naruszenia przepisów postępowania. W skardze na decyzję Kolegium A. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Obydwu wydanym w tej sprawie decyzjom zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 u.p.z.p. poprzez ustalenie, że inwestycja będąca przedmiotem wniosku jest inwestycją celu publicznego; 2) naruszenie przepisów art. 7-11, art. 77, art. 81 i art. 107 K.p.a. poprzez: a) niewłaściwe rozpoznanie sprawy i wyjaśnienie stanu faktycznego oraz b) brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w tym przedłożonych przez stronę oświadczeń o braku zgody na przeprowadzenie inwestycji przez działkę stanowiącą jej własność, c) brak uwzględnienia innych możliwości przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji i d) brak zapewnienia skarżącej możliwości zaproponowania innych rozwiązań umożliwiających przebudowę sieci wodociągowej, e) brak uwzględnienia warunków technicznych na przebudowę sieci wodociągowej; 3) naruszenie Konstytucji poprzez nieuwzględnienie praw właściciela nieruchomości do decydowania o swojej własności. W uzasadnieniu odwołała się do treści przepisów art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 w zw. z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1097 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdzając że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do zasadnych roszczeń inwestora w zakresie uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, stąd też już na tym etapie postępowania winna być brana pod uwagę ochrona interesów osób trzecich. Nadto podniosła, że istnieje poważna wątpliwość co do zasadności zakwalifikowania całego spornego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego, na co wskazują akta sprawy, w tym treść wniosku. Dalej skarżąca podniosła, że z treści wniosku jednoznacznie wynika, że nie jest to żadna inwestycja celu publicznego, lecz przedsięwzięcie służące indywidualnemu interesowi wnioskodawcy. Zarzuciła, że organ interes ten bezpodstawnie i bez jakiegokolwiek uzasadnienia chroni, stosując w tym celu przepisy dotyczące inwestycji celu publicznego, po to by w przyszłości, korzystając z przychylnych przepisów w tym zakresie dla wnioskodawcy, obciążyć osoby trzecie, w tym skarżącego, prawem nieodpłatnego użytkowania działek, na co od samego początku nie było i nie ma zgody strony. Odwołując się do mapy z zaznaczonym przebiegiem planowanego odcinka sieci wodociągowej, skarżąca stwierdziła że jednoznacznie z niej wynika, iż istnieje możliwość skorzystania z innych możliwości przebiegu przebudowania sieci wodociągowej, lecz zapewne byłoby to niekorzystne dla wnioskodawcy. Wydaną decyzję uznała za kuriozalną i służącą jedynie temu, by obciążyć jej przebiegiem działki sąsiednie, co zostało poprzedzone bezkrytycznym zakwalifikowaniem przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego. Zdaniem strony zastrzeżenia co do charakteru inwestycji i przebiegu linii sieci wodociągowej są zasadne i powinny być wyjaśnione na etapie postępowania przez organ I instancji oraz że do kompetencji organów należy ocena, czy sporna inwestycja ma znamiona inwestycji celu publicznego, biorąc przy tym pod uwagę również zasadność zamierzenia inwestycyjnego w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest w pełni zasadna. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 13 lipca 2015 r. utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję Burmistrza o lokalizacji inwestycji celu publicznego – przebudowy sieci wodociągowej na działkach nr: [...], [...] i [...] w [...]. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, natomiast w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że podjęcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy, jako że regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega daleko idącym ustawowym rygorom, z których natomiast wyłączona jest decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Taki wniosek należy wyprowadzić z łącznej analizy przepisów art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wskazujących na formę określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., który wprowadza zasadę, że każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy. W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje na drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Z analizy treści Rozdziału 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny w sposób niewątpliwy wynika, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (przepisy art. 50-58) oraz ustalenie warunków zabudowy (przepisy art. 59-67) stanowią dwa odrębne postępowania administracyjne, inicjowane stosownymi wnioskami inwestora. W myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W katalogu celów publicznych wymienionych w tym ostatnim przepisie zamieszczono m.in. budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2), jak i budowę oraz utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (pkt 3). Nie budzi wątpliwości, że przebudowa odcinka sieci wodociągowej, o ile chociażby pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej (gminy lub jej części – danej miejscowości, osiedla czy dzielnicy miasta), służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. – i to niezależnie od osoby inwestora. Istotnie, nawet jeżeli tego rodzaju zadanie stanowi inwestycję towarzyszącą większemu przedsięwzięciu mającemu charakter inwestycji prywatnej, nie zmienia to zasadniczo kwalifikacji tego rodzaju zadania, nawet jeżeli bezpośrednio służy węższej grupie mieszkańców gminy, skoro gminną sieć wodno-kanalizacyjną można ujmować w kategoriach zespołu naczyń połączonych. Usprawnienie pracy wodociągu (np. przepustowości) na danym odcinku może mieć bezpośredni wpływ na całość funkcjonowania takiej sieci. W ocenie Sądu na tym należy rozważania dotyczące ogólnego charakteru robót dotyczących sieci wodociągowej (i kanalizacyjnej) zakończyć, bowiem nie są to kwestie sporne pomiędzy stronami, jak również Sąd w tym wypadku nie powziął żadnych wątpliwości co do wykładni prawa w tym zakresie. Czym innym jest jednak subsumcja prawna danego stanu faktycznego w konkretnej sprawie, która w tym wypadku była całkowicie błędna, a zasadzała się na wadliwym, niepełnym (pozbawionym wszechstronności) rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej spawy, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma przesądzenie o tym, czy organy prawidłowo zakwalifikowały przedsięwzięcie wskazane przez inwestora we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Właśnie z uwagi na to, że obowiązujące przepisy w niektórych istotnych kwestiach odmiennie regulują postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, postępowania te nie mogą być prowadzone zamiennie dla danej inwestycji. Wobec tego, ze względu na jednoznaczne określenie przez inwestora, iż przedsięwzięcie wodociągowe zamierza zrealizować na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w razie ustalenia przez organy, że przedsięwzięcie opisane we wniosku nie wyczerpuje znamion inwestycji celu publicznego zachodziłyby podstawy do wydania decyzji negatywnej, bez wyjaśniania pozostałych merytorycznych kwestii związanych z załatwieniem sprawy. Podobnie też w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w razie stwierdzenia, że przedsięwzięcie wskazane we wniosku inwestora nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, rozważenie wszelkich innych aspektów sprawy – z ewentualnym wyjątkiem dotyczącym wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji – byłoby bezprzedmiotowe, czyniąc niecelowym ocenę prawidłowości ustalenia poszczególnych uwarunkowań dla tej inwestycji. Dodać należy, że w takim przypadku nie zachodziłyby podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (na etapie odwoławczym – w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), bowiem w sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zamiast wniosku o ustalenie warunków zabudowy, sprawa administracyjna nie jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. O bezprzedmiotowości można bowiem mówić jedynie wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji (w formie decyzji administracyjnej) organu administracyjnego. Dopiero wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA w Warszawie, przed reformą, z dnia 18 maja 1998 r. sygn. akt II SA 76/98, LEX nr 43176 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 760/08, LEX nr 574435; wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 515/09, LEX nr 5894186; z dnia lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 433/11, LEX nr 1154852). Innymi słowy – niespełnienie przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania danego uprawnienia (lub najczęściej wiązki uprawnień i obowiązków) oznacza bezzasadność żądania skutkującą negatywnym załatwieniem wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, które stanowiłoby niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507). Abstrahując od tego, że z reguły to wnioskodawca będzie decydować o tym, jakie postępowanie ma zostać wszczęte, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zarazem jednoznacznie określić, które z postępowań, o których mowa w art. 50 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., będzie właściwe dla planowanego przedsięwzięcia, a swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie musi przekonująco uzasadnić w wydanym orzeczeniu – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor domaga się wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie odcinka sieci wodociągowej, która istnieje i zaopatruje w wodę dwie spośród trzech działek stanowiących teren inwestycji (trzecia stanowi teren drogi publicznej, pod którą biegnie wodociąg), rozważenia wymaga, czy taka inwestycja faktycznie jest inwestycją celu publicznego. Brak zgody innych niż inwestor stron postępowania na realizację planowanego przedsięwzięcia jest pozbawiony znaczenia prawnego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Niemniej jednak nie oznacza to, że argumentacja innych niż wnioskodawca stron postępowania (sprzeciwu, zastrzeżeń, uwag lub jakichkolwiek innych wniosków wyrażonych w toku postępowania rozpoznawczego lub odwoławczego) nie powinna zostać wzięta przez organy pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Szczególnie jeżeli przedstawia ona rzeczowe argumenty mające na celu zakwestionowanie charakteru przedsięwzięcia, jakie jest przedmiotem wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wręcz przeciwnie, z uwagi na materialnoprawne skutki decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego pozwalające na daleko idącą ingerencję w prawo własności nieruchomości, na których ma być zrealizowana inwestycja celu publicznego – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – właściciele takich nieruchomości mają prawo do zapewnienia im odpowiednich gwarancji procesowych, również poprzez rzetelne i wnikliwie rozpatrzenie całokształtu okoliczności sprawy, w tym właśnie argumentacji tych storn postępowania, których prawo własności może w wyniku wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego doznać ograniczeń, aż po wywłaszczenie włącznie. Tymczasem organ I instancji, wbrew zastrzeżeniom właścicieli działki nr [...], nie poświęcił odrębnych rozważań temu zagadnieniu, mimo że odnotował fakt zgłoszenia takiego stanowiska przez strony postępowania. Z kolei Kolegium wprawdzie co do zasady wskazało właściwe przepisy prawa materialnego, jak i przywołało w całości trafne poglądy orzecznictwa dotyczące kryteriów uznawania danego przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego, to w tym wypadku niedostatecznie wnikliwie przeanalizowało zgromadzone materiały i całokształt okoliczności sprawy pod kątem uznania, czy to konkretne przedsięwzięcie wskazane we wniosku o ustalenie lokalizacja inwestycji celu publicznego rzeczywiście ma cechy inwestycji celu publicznego. Naruszenie przepisów postępowania doprowadziło w tym wypadku również do naruszania prawa materialnego, bowiem spowodowało niezasadne zastosowanie do stanu faktycznego przepisów regulujących formalne i merytoryczne podstawy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy, jako że regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega dalej idącym rygorom ustawowym, od zachowania większości których wyłączona jest natomiast decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Ustawodawca przewidział bowiem dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla przedsięwzięcia, stosowanych alternatywnie, w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego - a to z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego, jak również odmienne skutki prawne, jakie tego rodzaju akty administracyjne wywołują lub mogą wywołać w przyszłości (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 915/12, wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1657/11, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 272/08 – dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiając kwestie dotyczące subsumcji prawnej poczynionej przez organy w niniejszej sprawie przede wszystkim należy zwrócić uwagę na kontekst sytuacyjny, w jakim został złożony wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Otóż złożenie wniosku o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia obejmującego przebudowę sieci wodociągowej na działkach oznaczonych ewidencyjnie: nr [...], [...], [...] w gminie [...] miało niewątpliwie swoje źródło w stwierdzeniu przez zakład wodociągowy (A SA), że zachodzi kolizja istniejącej sieci wodociągowej – o średnicy 80 mm z rur PVC z projektowanym [...] segmentem budynku ([...]) na terenie działki nr geod. [...] – wobec czego wymagana jest przebudowa tego odcinka sieci wodociągowej (na koszt zainteresowanego – w tym wypadku inwestorów K. T. i K. T. (pismo spółki A SA z dnia 18 stycznia 2013 r.). Gestor sieci wodociągowej stwierdził, że przebudowa przedmiotowego uzbrojenia nie znajduje się w jego aktualnym planie inwestycyjnym na lata 2012-2021, zaś właściciel sieci wodociągowej, tj. Gmina K., w skierowanym do tych inwestorów piśmie z dnia 13 listopada 2012 r., wyrażając zgodę na "usunięcie kolizji wodociągowej na działce o nr ewid. [...] w [...] na ul. [...]" przez K. T. i K. T. – poprzez przedłużenie istniejącej sieci wodociągowej zgodnie z warunkami technicznymi spółki A SA z dnia 16 października 2012 r. – zarazem jednoznacznie stwierdził, że "przebudowa wynika wyłącznie z potrzeb inwestora i nie jest objęta ustawowym obowiązkiem Gminy w tym zakresie". Przedmiotowa kolizja nie dotyczy zatem jakiejś innej (większej) części lokalnej społeczności, lecz wyłącznie jednej nieruchomości, tj. działki nr [...], a do tego jedynie w odniesieniu do planowanego do realizacji "[...]" – a w zasadzie [...] segmentu większej całości zabudowy na działce nr [...]. Nieruchomość ta jest uzbrojona w zakresie zaopatrzenia w wodę, w innym przypadku nie mogłaby zajść przedmiotowa kolizja istniejącej sieci wodociągowej o średnicy 80 mm z rur PVC z projektowanym [...] segmentem budynku ([...]) na terenie działki nr geod. [...]. Ponadto gestor sieci wodociągowej wyjaśnił m.in., że "istniejące obecnie budynki mieszkalne na ww. działce zaopatrywane są w wodę poprzez niezależne trzy przyłącza wodociągowe o średnicy 32mm z rur PB [...]". Co więcej, również sąsiednia działka nr [...] jest uzbrojona w tym zakresie, bowiem zakład wodociągowy wprost stwierdził w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r., że "wybudowanie sieci wodociągowej po terenie działki nr geod. [...]" powinno nastąpić "z włączeniem jej do istniejącej na działce nr geod. [...] sieci wodociągowej o średnicy 80mm z rur PVC". Tak kształtujący się stan rzeczy wskazuje jednoznacznie, że planowana przebudowa odcinka sieci wodociągowej służy wyłącznie interesowi inwestorów, którzy realizują zabudowę działki nr [...], a najwyraźniej nie chcą swoich planów inwestycyjnych zmienić w ten sposób, by kształt projektowanej zabudowy dostosować do istniejących warunków w zakresie przebiegu sieci wodociągowej (np. w drodze modyfikacji projektu budowlanego). Znamienną rzeczą jest, że żaden z organów – ani tym bardziej wnioskodawca – nie wykazał, iż zamierzona przebudowa odcinka sieci wodociągowej może mieć w jakimkolwiek aspekcie szersze znaczenie niż ograniczone wyłącznie do interesu inwestorów realizujących zabudowę działki nr [...], tj. że potencjalnie służy szerszej grupie użytkowników sieci wodociągowej lub chociażby właścicielowi sieci (Gminie K.) i gestorowi (zakładowi wodociągowemu). Motywacja wnioskodawcy jest oczywista, skoro do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączył takie materiały, które wprost i jednoznacznie wskazują na to, że planowana przebudowa ma służyć usunięciu kolizji istniejącej sieci wodociągowej z projektowanym [...] segmentem budynku na działce nr [...]. W gruncie rzeczy również stanowisko Gminy, tj. właściciela przedmiotowej sieci wodociągowej, w pełni potwierdza taki wniosek, skoro w piśmie z dnia 13 listopada 2012 r. Gmina wprost stwierdziła, że przybudowa wynika wyłącznie z potrzeb inwestora i nie jest objęta ustawowym obowiązkiem Gminy w tym zakresie. Takiego stanowiska Gminy, jak i przedsiębiorstwa wodociągowego nie kwestionowali inwestorzy budowy na działce nr [...] ani wnioskodawca domagający się ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec tego należy uznać, że realizacja przebudowy tego odcinka sieci wodociągowej nie mieści się w tym wypadku w ramach zadania własnego gminy, jakim jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r., poz. 139 , z późn. zm.), ani też nie wchodzi w zakres obowiązku zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny (art. 5 ust. 1 tej ustawy). Co więcej, to odbiorca tego rodzaju usług (w tym wypadku inwestorzy budynku na działce nr [...]), odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie (art. 5 ust. 2 powołanej ustawy). Wobec tego powinni we własnym zakresie tak planować inwestycję na działce nr [...], by nie dochodziło do kolizji pomiędzy istniejącą siecią wodociągową a projektowaną zabudową. W tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym sprawy ewentualna przebudowa sieci wodociągowej na terenie działek [...], [...], [...] położonych w [...] przy ul. [...] może nastąpić jedynie po uprzednim uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, skoro niewątpliwe będzie stanowiła zmianę zagospodarowania tego terenu, w szczególności poprzez zmianę przebiegu tej sieci na działkach nr [...] i [...], co stanowi roboty budowlane dotyczące obiektu liniowego, o którym mowa w art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), wymagające co do zasady zgłoszenia budowlanego, jak to wynika z art. 29 ust. 1 pkt 19a i art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Jak już wspomniano, pomiędzy decyzją o lokalizacji celu publicznego a decyzją o warunkach zabudowy – pomimo istnienia niewątpliwego podobieństwa co do ogólnego charakteru prawnego i procedury ustalania warunków realizacji danego przedsięwzięcia zachodzą zasadnicze różnice. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) jest obwarowane o wiele surowszymi rygorami co do trybu postępowania, jak również skutki materialnoprawne decyzji o lokalizacji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.) są znacząco dalej idące niż w przypadku decyzji o warunkach zabudowy. Różnice te zostaną w podstawowym zakresie omówione w dalszej części uzasadnienia. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w dalszej części uzasadnienia w celu oznaczenie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego Sąd będzie posługiwał się również sformułowaniem "decyzja lokalizacyjna", mimo że w szerokim tego słowa znaczeniu decyzją lokalizacyjną może być również nazywana decyzja o warunkach zabudowy, skoro przesądza o dopuszczalności lokalizacji danej inwestycji na konkretnym terenie. Niemniej jednak w tym kontekście, jaki istnieje w niniejszej sprawie, skoro zestawia się decyzję o lokalizacji celu publicznego z decyzją o warunkach zabudowy, nie zachodzi ryzyko niejasności co do znaczenia stosowanych terminów, którymi Sąd posługuje się w uzasadnieniu, a zarazem uzyskana zostanie korzyść w postaci posługiwania się krótszym wyrażeniem, co być może umożliwi zachowanie większej przejrzystości tekstu. I tak, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decydujące znaczenie ma przede wszystkim uwzględnienie zastanego ładu przestrzennego – tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (pkt 1), a ponadto teren bezwzględnie wymaga zachowania warunku dostępu do drogi publicznej (pkt 2), jakkolwiek te warunki nie obowiązują przy inwestycjach liniowych (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), a także w zakresie wymogu pierwszego w pewnych warunkach w odniesieniu do zabudowy zagrodowej (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Z kolei w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnej zwiększona jest jej trwałość, tj. możliwość wzruszenia w trybie nadzwyczajnym, bowiem zgodnie z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy; w tym wypadku art. 158 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio. Ponadto nie uchyla się takiej decyzji w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 53 ust. 8 u.p.z.p.). Przepisy art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. stanowią lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych (K.p.a.), w związku z tym mają pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu, zaś przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. ma zastosowanie do wszystkich przyczyn stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II OSK 886/12, LEX nr 1375644). Innymi słowy, upływ 12-miesięcznego terminu do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie (tak NSA w wyroku z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1711/08, LEX nr 846660). Co więcej, decyzja lokalizacyjna może stanowić podstawę do wywłaszczenia całości, tj. pobawieniu (odjęciu) albo ograniczeniu (możliwości korzystania) całości lub części nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja celu publicznego, co wprost wynika z art. 112 ust. 1 i 2 oraz art. 124 ust. 1 u.g.n. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy, właśnie w przeciwieństwie do decyzji lokalizacyjnej, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co wprost wynika z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Również w zakresie procedury zachodzą istotne różnice, jak chociażby w zakresie sposobu zawiadamiania stron, bowiem przepis art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do postępowania lokalizacyjnego nakazuje pisemnie zawiadomić o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego (zdanie drugie); pozostałe strony postępowania zawiadamiane są natomiast w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (zdanie pierwsze). Ponadto zastosowano także surowsze rygory dotyczące wymogów formalnych, jakim powinno odpowiadać odwołanie (art. 53 ust. 6 u.p.z.p.). Pokrótce przedstawione podstawowe różnice dotyczące charakteru prawnego i skutków prawnych, zachodzące pomiędzy decyzją lokalizacyjną a decyzją o warunkach zabudowy, jak również różnice w procedurze ich wydawania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie mogły obydwie procedury być stosowane zamiennie. Zaakceptowanie możliwości swobodnego ustalania warunków lokalizacji danej inwestycji w drodze decyzji lokalizacyjnej lub decyzji o warunkach zabudowy prowadziłoby do stworzenia możliwości nadużywania prawa, gdyż otwierałoby możliwość wywłaszczenia nieruchomości nie na użytek (cel) publiczny, lecz jedynie dla zaspokojenia prywatnego interesu inwestora. To zaś nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji) oraz ochrony własności i dopuszczalności wywłaszczenia jedynie na cele publiczne (art. 21 Konstytucji). Stałoby to również w oczywistej sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego, które nakazują organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), przestrzeganie praworządności z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), jak również prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Zarazem, wobec jednoznacznego w swej treści wniosku strony występującej o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organy nie mogły i nie będą mogły przy ponownym rozpatrywaniu sprawy prowadzić w odniesieniu do przedmiotowego wniosku postępowania w trybie ustalenia warunków zabudowy. W sprawie nie zachodziły podstawy do ustalenie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. rzeczywistej woli strony, skoro była ona całkowicie jasno wyrażona, a organ był co do zasady związany żądaniem i treścią wniosku. Trzeba również pamiętać o tym, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (zdanie pierwsze), jak również przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (zdanie drugie). Jasna treść żądania strony wyznacza normę prawa materialnego, jaką organ winien zastosować, jak również rzutuje na ustalenie trybu postępowania odpowiedniego do rozpatrzenia (pozytywnego lub negatywnego) tego żądania oraz decyduje o właściwości rzeczowej organu (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 maja 2011 r. sygn. II SA/Bd 300/11, dostępny jw.). Wobec tego przedmiotowy wniosek, w razie jego ponownego wniesienia w tym samym kształcie, wymagałby zmodyfikowania co do określenia przez inwestora jego charakteru, jak również takiego uzupełnienia, aby w pełni odpowiadał wymogom wniosku o ustalenie warunków zabudowy, pozwalając na jego ocenę nie tylko z perspektywy przepisów znajdujących takie samo lub odpowiednie zastosowanie do obydwu rodzajów decyzji wskazanych w art. 4 ust. 2 u.p.z.p. (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), ale również w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wiązałoby się to także z obowiązkiem przeprowadzenia postępowania z zachowaniem pełnych gwarancji procesowych dla wszystkich stron postępowania, bez możliwości skorzystania z rygorów, o których mowa w art. 53 ust.1, 7 i 8 u.p.z.p. Podsumowując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że wykazane w niniejszym postępowaniu sądowym uchybienia organów, jak na to trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca, stanowiły istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7-8 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Zarazem w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie do stanu faktycznego przepisu prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i niedopuszczalnego ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia, które realizacji takiego celu nie służy, co nastąpiło kosztem skarżących, tj. z naruszeniem ich chronionego prawem interesu (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), otwierając w istocie prywatnemu inwestorowi drogę do zastosowania instytucji wywłaszczenia nieruchomości (odjęcia lub ograniczenia prawa własności) w celu zaspokojenia jedynie interesu prywatnego. Takie naruszenie prawa materialnego również miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji konieczne okazało się wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu wydanych w sprawie decyzji. Ich skasowanie przywraca bowiem stan zgodny z podstawową konstytucyjną zasadą praworządności i sprawiedliwości społecznej. Należy również podkreślić, że jedynym rozstrzygnięciem merytorycznym, jakie może zapaść w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – o ile inwestor nie wycofa przedmiotowego wniosku – będzie decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zaś umorzenie postępowania. Stąd też w przedmiotowej sprawie, wobec stwierdzania braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd nie mógł zastosować przepisu art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy, mając na uwadze treść wniosku strony skarżącej oraz wysokość poniesionych przez nią kosztów sądowych.