II ONP 7/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Jacek Chlebny, Sędziowie NSA: Zofia Flasińska (spr.), Marek Stojanowski, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi [...] Sp. z o.o. w W. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2166/13 oddalającego skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 63/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: 1. odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku, 2. zwrócić [...] Sp. z o.o. w W. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego uiszczony wpis od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku w kwocie 200 (dwieście) złotych. [...] sp. z o.o. w W. wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2166/13 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 63/12, którym to wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie warunków zabudowy. W w/w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że jeśli przed wniesieniem skargi organ wydał akt, do wydania którego był zobligowany, to w takiej sytuacji skarga jako nieuzasadniona musi zostać oddalona. Już w dacie jej wniesienia przedmiot skargi (bezczynność bądź przewlekłość) bowiem nie istniał. Organ I instancji rozpatrzył wniosek złożony w dniu 20 marca 2007 r. i wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nastąpiło to więc na ok. półtora roku przed datą wniesienia przez Spółkę skargi na przewlekłość postępowania. Od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia w zakresie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, uznając, że zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Sąd wskazał, że instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Według stanu prawnego obowiązującego przed 11 kwietnia 2011 r., skarga na bezczynność w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej była powiązana z toczącym się postępowaniem administracyjnym, a uwzględnienie skargi na bezczynność organu, stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a. (w brzmieniu tego przepisu przed 11 kwietnia 2011 r.), polegało wyłącznie na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie decyzji. Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania decyzji, jeżeli organ wydał już decyzję i nie miał podstaw do orzekania wyrokiem o tym, czy niewydanie decyzji w terminie miało miejsce z naruszeniem prawa. Jeżeli organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność organu, postępowanie sądowe podlegało umorzeniu (uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). W postanowieniu z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1236/12 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., nie przysługuje w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko powyższe znalazło swoją akceptację w literaturze (patrz: J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 69, s. 14). Ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), na mocy art. 14 pkt 2, dokonano kolejnej nowelizacji przepisu art. 149 p.ps.a., w ten sposób, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego może jednocześnie stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a.). Nowelizacja powyższa weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r. W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 (ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego orzeczenia, ratio legis nowelizacji art. 149 p.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. było umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może zatem polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Powyższe stanowisko zyskało akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: postanowienie z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12, Lex nr 1269652; postanowienie z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, CBOSA czy wyrok z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 17/13, Lex nr 1336319). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w tej sprawie decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. kończąca postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wobec którego to postępowania skarżąca domaga się od Sądu, aby stwierdził, że prowadzone było przewlekle i to z rażącym naruszeniem prawa, została wydana po wejściu w życie nowelizacji art. 149 p.p.s.a. z dnia 3 grudnia 2010 r., a przed wejściem w życie kolejnej nowelizacji tego przepisu z dnia 20 stycznia 2011 r. Skoro postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zakończone przed wejściem w życie nowelizacji art. 149 p.p.s.a., która umożliwiła sądowi jednoczesne stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to w takim przypadku skarga na przewlekłość nie mogła zostać uwzględniona. Przepisu art. 149 § 1 in fine p.p.s.a., w brzmieniu po wskazanej wyżej nowelizacji z dnia 20 stycznia 2011 r., czyli w zakresie w jakim sąd może stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie można bowiem stosować do zdarzeń, stanów (przewlekłości), które zaistniały przed jego wejściem w życie, i co należy tutaj wyraźnie podkreślić, ustały przed jego wejściem w życie. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie warunków zabudowy terenu, choć jego uzasadnienie powinno być inne. W rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie miało bowiem to, że stan przewlekłości ustał przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, a nie jak wskazał Sąd I instancji, że przed wniesieniem skargi organ wydał akt administracyjny. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony. W skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2166/13 spółka [...] Sp. z o.o. w W. zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, które spowodowało niezgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem, a to art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE.C.2007.303.1.) poprzez jego niezastosowanie. Na podstawie art. 285e § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 285 l p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny złożonej uprzednio skargi kasacyjnej poprzez jej uwzględnienie w całości, ewentualnie o uwzględnienie uprzednio złożonej skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2013 r. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Powstałą szkodę, zgodnie z art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a., w ocenie spółki, uprawdopodobnia fakt, że w wyniku niewydania decyzji w rozsądnym terminie skarżąca spółka utraciła możliwość inwestycji na własnej nieruchomości (spółka zamierzała zrealizować na przedmiotowej nieruchomości inwestycję w postaci budowy 25-cio piętrowego budynku mieszkalno-handlowo-biurowo-usługowego wraz z parkingami podziemnymi). Wniosek o warunki zabudowy został przez organ ostatecznie rozpatrzony dopiero po 4 latach. Po takim czasie całe zamierzenie inwestycyjne stało się dla skarżącej niemożliwe do zrealizowania, gdyż uprzednio poczynione ustalenia z wykonawcami utraciły moc wiążącą. Oddalenie zaś skargi kasacyjnej (zaniechanie orzeczenia w przedmiocie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa) przez Naczelny Sąd Administracyjny uniemożliwiło skarżącej spółce dochodzenie odszkodowania od organu, który bezpośrednio wyrządził skarżącej spółce szkodę. Skarżąca podkreśliła, że ustalając stan prawny obowiązujący na dzień 21 kwietnia 2011 r., Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu błędnie nie zastosował powołanej normy prawa Unii Europejskiej. W efekcie Sąd błędnie pominął przesłankę zasadności skargi, której celem było stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie spółki problem prawny zaistniały w przedmiotowej sprawie, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy można żądać stwierdzenia przewlekłości, oraz że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją przed 17 maja 2011 r. Zdaniem skarżącej spółki, odpowiedź na tak postawione pytanie powinna być twierdząca, wobec normy prawa Unii Europejskiej, która weszła w życie w dniu 1 grudnia 2009 r., a która zapewnia prawo do dobrej administracji oraz prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie. W uzasadnieniu wskazano również, że w skardze z dnia 16 października 2012 r. skarżąca spółka wnosiła o stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego oraz tego, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę w całości, zaś Naczelny Sąd Administracyjny pominął omówienie pierwszego z żądań skargi, którego uwzględnienie było możliwe nawet na gruncie prawodawstwa polskiego wobec tego, że decyzja wydana została w dniu [...] kwietnia 2011 r., a możliwość stwierdzenia przewlekłości postępowania przez sąd administracyjny wprowadzona została 11 kwietnia 2011 r. W ocenie skarżącej, na potrzeby rozpoznania skargi należy dokonać wykładni celowościowej art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to zmienił brzmienie art. 149 p.p.s.a. Zmiana ta weszła w życie przed wydaniem przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny mógł i powinien był zastosować zacytowany przepis i uwzględnić skargę, bazując tylko na przepisach ustawy. Skarżąca spółka wskazała również, że w tym samym czasie złożyła dwie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego od dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydanych w identycznych okolicznościach faktycznych (sprawy II SAB/Gl 63/12 i II OSK 2166/13 oraz II SAB/Gl 64/12 i II OSK 2167/13). W tej drugiej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę spółki i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku podlega odrzuceniu. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są prawomocne z chwilą ich wydania i co do zasady nie podlegają zaskarżeniu. Stosownie do art. 285a § 3 p.p.s.a. od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. Naruszenie prawa Unii Europejskiej ma dotyczyć konkretnej normy prawa unijnego, która była stosowana w rozpoznawanej sprawie lub powinna być stosowana, przy czym naruszenie takiej normy ma charakter rażący. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna zawierać więc wskazanie konkretnego przepisu prawa Unii Europejskiej, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne (art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Skarżąca spółka w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem zarzuciła naruszenie art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, który stanowi, iż każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W/w przepis wprost wskazuje, że tzw. "prawo do dobrej administracji" skorelowane zostało z obowiązkami nałożonymi bezpośrednio na organy administracji UE sensu stricto. Oznacza to, że art. 41 Karty wiąże wprost jedynie podmioty wymienione w tym przepisie tj. instytucje, organy, jednostki organizacyjne UE. Przepis ten nie wymienia instytucji czy organów administracji krajowej co wskazywałoby na to, że art. 41 Karty Praw Podstawowych wiąże wprost jedynie instytucje i organy UE, natomiast nie organy krajowe (por. K. Kowalik-Bańczyk [w:] Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Komentarz pod red A. Wróbla, Warszawa 2013 r., str. 1111). Jednak z uwagi na treść art. 51 Karty Praw Podstawowych zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się konieczność stosowania przepisów Karty przez państwa członkowskie, ale w sytuacji, gdy wykonują one prawo UE. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż postanowienia Karty mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2014 r., II ONP 5/14 (publ. Centralan Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) również wskazał, że zarzut naruszenia przepisów Karty Praw Podstawowych nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń NSA, ponieważ Karta znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy w sprawie mogą mieć zastosowanie inne przepisy prawa Unii Europejskiej. Wskazanie tych przepisów jest wymogiem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia NSA określonym w art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Niedopełnienie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi, na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a. Uzasadniając tę tezę, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż jakkolwiek zgodnie z art. 6 ust. 1. TUE, Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty, to zakres zastosowania praw i zasad zawartych w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej został uregulowany w art. 51 ust. 1 KPP. Stosownie do art. 51 ust. 1 KPP prawa i zasady określone w Karcie są wiążące dla państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Również w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C-617/10 (pkt 21) Åkerberg Fransson Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjął, że poszanowanie praw podstawowych chronionych na mocy Karty jest konieczne w sytuacji, gdy mające zastosowanie w sprawie przepisy mieszczą się w zakresie stosowania prawa Unii. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie C-206/13 (pkt 24) Cruciano Siragusa, w którym Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że pojęcie stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 KPP wymaga istnienia powiązania określonego stopnia z prawem Unii Europejskiej. Oznacza to, że co prawda Karta praw podstawowych jako prawo pierwotne jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej, to zarzut naruszenia postanowień tej Karty może być podnoszony tylko w sytuacji, gdy w sprawie mają zastosowanie lub powinny mieć zastosowanie inne niż Karta przepisy prawa Unii Europejskiej stanowiące podstawę przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków. Wniosku tego nie podważa brzmienie art. 6 ust. 1 TUE. Odnosząc się do wskazanego przez skarżącą spółkę naruszenia art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, należy więc stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie przepisy prawa unijnego mają ewentualnie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczącej przewlekłości postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, z zastosowaniem których to przepisów można by powiązać zastosowanie art. 41 ust. 1 Karty. Wniesiona przez spółkę skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2166/13 nie spełnia więc warunku formalnego, określonego w art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż nie wskazano w niej norm prawa Unii Europejskiej w rozumieniu art. 285a § 3 p.p.s.a., z którymi zaskarżone orzeczenie jest niezgodne. W związku z powyższym skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 285a § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.