II OSK 328/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J., B. J., J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2751/15 w sprawie ze skargi J. J., B. J., J. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2016 r. oddalił skargę J. J., B. J. i J. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GINB, po rozpatrzeniu zażalenia J. J., B. J. i J. J., utrzymał w mocy postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PWINB) z [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. (dalej KUR) z [...] września 1994 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli J. J., B. J. i J. J. Postanowieniu temu zarzucili rażące naruszenie art. 61a w zw. z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 61a w zw. z art. 107 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a., art. 75 k.p.a. oraz art. 61 a w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 37 i n. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu organ I instancji po tym jak wpłynął do niego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji KUR z dnia [...] września 1994 r., miał obowiązek dokonania oceny czy jest on dopuszczalny. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że okoliczność uprzedniej kontroli w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia objętego następnie kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowi inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a., uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania. Skarżący dochodzili stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem kontroli w trybie postępowania nieważnościowego, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaistniała zatem sytuacja, która stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania z wniosku skarżących. Zarzuty skargi nie mogły zmienić tej oceny. Wobec formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ani organy ani Sąd I instancji nie mogły poddać merytorycznej ocenie decyzji objętej ww. wnioskiem. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli J. J., B. J. i J. J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. rażące naruszenie prawa procesowego, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 w zw. z art. 7,157 i 158 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu obarczone było wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a.; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61a w zw. z art. 156 k.p.a. albowiem uwadze GINB, a dalej WSA uszło, iż: - PWINB nie dokonał analizy decyzji KUR z [...] września 1994 r. i postanowienia PINB w N. z [...] listopada 2013 r. w aspekcie nieważności postępowania; - PWINB nie odniósł się do zarzutów podniesionych we "Wniosku [skarżących] o stwierdzenie nieważności decyzji z wnioskiem o wstrzymanie wyk. post. o nałożeniu grzywny" z [...] lipca 2015 r.; - PWINB błędnie odwołał się do swej decyzji z [...] kwietnia 2015 r., która obarczona była wadami, o których mowa wyżej tj. w pkt 2 a); tym samym PWINB nie zrealizował swoich ustawowych obowiązków w ramach postępowania nieważnościowego; - PWINB nie brał pod uwagę unieważnienia postanowienia PINB w N. o nałożeniu grzywny z [...] listopada 2013 r. (art. 159 k.p.a.); c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a, w zw. z art. 61a w zw. z art. 107 k.p.a., albowiem uwadze WSA uszło, iż: - GINB nie uwzględnił, iż PWINB nie wyjaśnił dlaczego uznał, że zachodzi in concreto "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a k.p.k., w aspekcie uchybień, o których mowa w pkt 2 a); w efekcie nie wiadomo dlaczego PWINB odstąpił od oceny wadliwej decyzji, która nigdy kompleksowej ocenie nie była uprzednio poddana; - GINB nie wyjaśnił dlaczego uznał, że zachodzi in concreto "inna uzasadniono przyczyna" w rozumieniu art. 61a k.p.k., w aspekcie uchybień, które wskazano w zarzutach sformułowanych przez skarżących; w efekcie nie wiadomo dlaczego GINB odstąpił od oceny ewidentnie wadliwej decyzji, która nigdy kompleksowej ocenie nie była uprzednio poddana; d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61a, art. 75, art. 107 i art. 156 k.p.a., albowiem: - WSA (podobnie jak uprzednio PWINB i GINB) nie dopełnił obowiązku ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w wniosku zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., co czyni kontrolę administracyjną - czysto iluzoryczną; GINB procedował wg apriorycznej tezy, zgodnie z którą postanowienie PWINB z [...] września 2015 r. "odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia" (por. uzasadnienie zask. post. In fine) - tym samym niwecząc zasadnicze założenia postępowania administracyjnego; - wbrew ocenie GINB (powielonej przez WSA), organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 (wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1715/97, Lexis.pl nr 2236378; teza druga wyroku NSA z 29 czerwca 1999 r, IV SA 1889/97, Lexis.pl nr 2234089); - wbrew ocenie WSA, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny (GINB/PWINB) nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Rolą organu administracji, w każdym stadium postępowania, jest dążyć do uzyskania najszerszych, możliwych informacji pozwalających na zgodne z prawem rozstrzygnięcie wniosku strony; - WSA pominął, że GINB nie uwzględnił, iż uprzednio PWINB w swej decyzji z [...] kwietnia 2015 r. w ogóle nie analizował decyzji KUR z [...] kwietnia 1994 r. oraz postanowienia PINB w N. z [...] listopada 2013 r. w aspekcie zarzutów nieważności postępowania, o których mowa we "Wniosku [skarżących] o stwierdzenie nieważności decyzji z wnioskiem o wstrzymanie wyk. Post o nałożeniu grzywny" z [...] lipca 2015 r.; w rezultacie PWINB uniemożliwił weryfikację decyzji, która nigdy takiej weryfikacji nie była poddana, zaś jej rażące wadliwości są widoczne na pierwszy rzut oka, z kolei GINB taki stan rzeczy usankcjonował i zaaprobował; - GINB (ani też WSA) nie brał pod uwagę, że ocena, czy w konkretnym przypadku będziemy mieli do czynienia z rażącym naruszeniem prawa następuje w toku wykładni przepisu prawa, będącym jednym ze stadiów procesu stosowania prawa - winna mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Jego rolą, wynikającą z brzmienia art. 107 § 3 k.p.a., jest wyjaśnienie toku myślenia (vide wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2007 r., VI SA/Wa 1749/07, LEX nr 438947); 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 61a w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 37 i n. ustawy prawo budowlane z 1974 r. skoro GINB (podobnie jak uprzednio PWINB) zaakceptował i usankcjonował nakazanie zamurowania otworów okiennych, w decyzji KUR, z ewidentnym pominięciem procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 36, 37 w zw. z art. 40 oraz 54 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229); "a.)" art. 138 k.p.a. w zw. z art. 48-60 "ust. pr. bud." przez pominięcie tego, że: - nakaz rozbiórki obiektu (nakaz zamurowania otworów okiennych) może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (vide wyrok NSA z 20 I 2009 r., II OSK 1879/07, LEX nr 478287); in concreto nie ma wątpliwości, że KUR nie rozważał prawnych możliwości legalizacji, zaś WINB, GINB i WSA taki stan rzeczy pominęły i w ogóle nie odniosły się do zarzutów w tym zakresie; - środki stosowane przez organy administracji budowlanej powinny być proporcjonalne do stopnia naruszenia, a ich podjęcie może nastąpić jedynie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla usunięcia naruszenia prawa. Dotyczy to w szczególności środków dotkliwych dla inwestora (vide wyrok WSA w Poznaniu z 26 IX 2008 r., II SA/Po 199/08); in concreto KUR od razu sięgnął po nakaz rozbiórki, nie uwzględniając innych możliwości, Ergo trudno akceptować sytuację gdy a limine jest stosowany środek najsurowszy, bez, choćby rozważenia, innych środków legalizacji. WINB, GiNB i WSA taki stan rzeczy pominęły i w ogóle nie odniosły się do zarzutów w tym zakresie; - organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że samowolna budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma obowiązek nałożenia na samowolnego inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która może być ostateczna w jakimkolwiek czasie, w tym także po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy. Oznacza to także, że organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą odmówić jej wydania tylko z tego powodu, że dotyczyć ona ma inwestycji, która już została zrealizowana, (vide wyrok WSA w Gdańsku z 1 IV 2008 r., II SA/Gd 221/08, LEX nr 485818). In concreto KUR w ogóle nie badał zagadnienia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. b) art. 3 pkt 1-7 w zw. z art. 28-30 "i pr. bud. (Dz.U.94.89.414)", ponieważ: 1. Przebudowę obiektu stanowi zmiana układu funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć elementów konstrukcyjnych. 2. wykucie otworów okiennych nie jest ani obiektem budowlanym ani jego częścią (art. 3 pkt 1-7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) (vide wyrok WSA w W-wie z 27 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 691/04, LEX nr 169382). KUR błędnie uznał, że ewentualna przebudowa oznacza budowę nowego obiektu (tzn. wykucie okien jest nowym obiektem); c) art. 32 i 8 Konstytucji RP i art. 48 pr. budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 6-13 i art. 156 k.p.a., albowiem WSA zupełnie pominął, iż: - KUR wydał zaskarżoną decyzję a limine, mimo, iż w innych podobnych (a nawet znacznie bardziej poważnych) sprawach nie nakazywał rozbiórki, ograniczając się do innych, mało dolegliwych środków. "Exemplum w sprawie [...] rozp. przed PINB w N. - po wielokrotnych interwencjach (...) (która, od 25 VII 2014 r., przez kilkanaście miesięcy żądała usunięcia samowoli z działki sąsiedniej) - PINB w N. - po ustaleniu, że (...) dopuścili się samowoli budowlanej w postaci budynku gospodarczego, wzniesionego w latach 1977-78, o wymiarach 11x7 m, na który "nie mają żadnych dokumentów"'- postanowieniem z [...] V 2015 r. zobowiązał ich do przedłożenia jego oceny technicznej"; - GINB, a za nim WSA, pominął, że PINB w N. - nie podejmuje żadnych kroków co do samowoli budowlanej zlokalizowanej na sąsiedniej działce, przy ul. K.; - GINB pominął, że na kolejnej nieruchomości przyległej, tj. na działce przy ul. K., wzniesiono budynek mieszkalny - wbrew warunkom zabudowy, tzn. zbyt blisko granicy z działką przy ul. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że niniejsza sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] września 1994 r., znak [...], nie zaś merytorycznej oceny prawidłowości tej decyzji. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma fakt, że uprzednio było już prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] września 1994 r., znak [...], które zostało zakończone ostateczną decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...]. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W takiej sytuacji organ winien zastosować art. 61a k.p.a. i postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania, bowiem przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. np. wyroki NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, LEX nr 2452939; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 1926/17, LEX nr 2440665; z 6 września 2018 r., I OSK 449/18, LEX nr 2562438; z 15 grudnia 2017 r., II FSK 3554/15; LEX nr 2441368; z 13 grudnia 2017 r., I OSK 335/16, LEX nr 2441383). W orzecznictwie trafnie przy tym wskazywano, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, gdyż wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. powoduje, iż postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte i organ nie ma obowiązku szczegółowego badania wszystkich okoliczności sprawy, poprzestając jedynie na ustaleniu wymaganej z punktu widzenia art. 61a § 1 k.p.a. tożsamości sprawy (wyroki NSA z 30 maja 2018 r., I OSK 2413/17, LEX nr 2510064; z 20 lutego 2018 r., II OSK 1047/16, LEX nr 2491581). Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w swej istocie odnoszą się do braku ustosunkowania się przez Sąd I instancji oraz przez GINB i PWINB do wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] września 1994 r., znak [...], zarzutów dotyczących tej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Podkarpackiego WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], organy nadzoru budowlanego nie mogły w niniejszym postępowaniu rozpatrywać merytorycznych zarzutów dotyczących ewentualnej nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] września 1994 r., gdyż ponowna merytoryczna decyzja podjęta w tym przedmiocie byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a., nie rozpatrując w ogóle merytorycznych zarzutów odnoszących się do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] września 1994 r., a Sąd I instancji słusznie ich stanowisko zaakceptował. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione. Dopiero skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Podkarpackiego WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], pozwoliłoby na merytoryczne rozpatrzenie zarzutów stawianych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] września 1994 r. w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.