II SA/Rz 823/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z/s w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] - postanawia – odrzucić skargę. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...], dalej "Stowarzyszenie" jest uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...], dalej "SPZOZ" podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g oraz lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 18 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., na dzień orzekania obowiązuje tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm., dalej "u.s.p.") art. 36 art. 43 ust. 1 oraz art. 60 ust. 4 b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14 poz. 89 ze zm., dalej "u.z.oz.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43 ze zm.). Uchwałę podjęto po zaopiniowaniu przez wymienione w uchwale organy wskazując, że zakończenie działalności medycznej SP ZOZ nastąpi nie wcześniej niż 30 czerwca 2009 r. przy czym osobom korzystającym dotychczas ze świadczeń medycznych zapewniono dalsze nieprzerwane udzielanie takich świadczeń bez ograniczenia dostępności warunków udzielania i ich jakości przez nowoutworzoną spółkę prawa handlowego pn. "A" Sp. z o.o., której jednym udziałowcem będzie Powiat [...] W uchwale określono zadania likwidatora Zakładu powołanego przez Zarząd Powiatu [...] oraz zasady jego działania. W dniu 31 marca 2015 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Rady Powiatu [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały w całości i uznania jej za nieważną z mocy prawa, ponieważ w sposób rażący narusza oczywisty interes prawny obywateli Powiatu [...] oraz stanowi obejście prawa niezgodne z zasadami współżycia społecznego w rozumieniu art. 58 § 1 i § 2 K.c. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W skardze na opisaną na wstępie uchwałę Stowarzyszenie domagało się stwierdzenia jej nieważności w całości z powodu rażących naruszeń prawa "materialnego, formalnego i proceduralnego". Podniosło, że Rada Powiatu [...] podejmując zaskarżoną uchwałę nie uwzględniła wniosków i zaleceń Wojewody [....], w szczególności w zakresie warunków jakie ma spełniać nowopowstający podmiot gospodarczy, zawartych w opinii dotyczącej uchwały intencyjnej Rady z dnia [...] września 2008 r. nr [...] podjętej w sprawie zamiaru likwidacji SPZOZ. Ponadto zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co stanowi naruszenie art. 43 ust. 1 i ust. 3 u.s.p., a zatem nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy do podejmowania jakichkolwiek czynności prawnych. Te uchybienia formalne stanowią obejście prawa i przesądzają o jej nieważności z mocy samego prawa. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 5 czerwca 2015 r. skarżący podniósł, że na gruncie u.z.oz. likwidacja publicznego ZOZ - u bez powołania w to miejsce innego podmiotu o charakterze publicznym z jednoczesnym utworzeniem w jego miejsce spółki prawa handlowego do wykonywania zadań publicznej opieki zdrowotnej budzi wątpliwości. Zarzucił, że nowopowstałe Centrum Medyczne nie zapewnia bezpieczeństwa zdrowotnego mieszkańców powiatu, jakie zapewniały podstawowe oddziały szpitalne SP ZOZ, a zatem jego likwidacja naruszyła w sposób rażący interes prawny w sensie publicznym i indywidualnym pozbawiając ich dostępu do niezbędnej zagwarantowanej prawem opieki medycznej. Jako źródło interesu publicznego "prawnego" Stowarzyszenie wskazało przepisy prawa materialnego - art. 68 Konstytucji i przepisy przytoczone na wstępie (art. 56 i art. 58 § 1 i § 2 K.c) oraz prawa ustrojowego – u.s.p., zaś źródła interesu zbiorowego upatrywało w tym, że uchwała godzi w konstytucyjne gwarantowane prawo podmiotowe do publicznej ochrony zdrowia i gospodarki mieniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniósł, że postanowieniem z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1264/14 WSA odrzucił skargę Stowarzyszenia w tej samej sprawie. Przedmiotowa skarga została złożona po ponownym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, co uzasadnia jej odrzucenie. Nie można bowiem traktować instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie. Uprzednio wezwanie takie zostało złożone przez D.S., w następstwie czego złożyła ona skargę na uchwałę zaskarżoną w niniejszej sprawie, odrzuconą następnie postanowieniem WSA z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 482/09. Ponieważ jednak jest ona założycielem Stowarzyszenia i odgrywa w nim główna rolę sposób składania wezwania i skargi wskazuje na próbę obejścia prawa przez D.S. Niezależnie od powyższego w ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza przepisów wskazanych w skardze, a skarżący nie wskazał na czym oparł naruszenie interesu publicznego oraz nie wyjaśnił, w jakim względzie został naruszony interes społeczny i słuszny interes obywateli. Szeroko pojęty interes społeczny rozumiany jako interes wspólnoty lokalnej nie jest tożsamy z interesem prawnym w rozumieniu art. 87 u.s.p. Strona skarżącą w swym wniosku z dnia 11 lipca 2015 r. wniosła o odrzucenie odpowiedzi na skargę w całości gdyż jej zdaniem podniesione w niej argumenty uchybiają obowiązującym przepisom prawa i stanowią jego obejście. Uznanie jej za niebyłą oraz o obciążenie kosztami sądowymi Radę Powiatu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd odrzucona, albowiem złożono ją po upływie ustawowego terminu. Skargę w niniejszej sprawie oparto na regulacji art. 87 ust. 1 u.s.p., która stanowi: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie może budzić wątpliwości, że w świetle tego przepisu skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest warunkiem dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej. W judykaturze sądów administracyjnych powszechnie akceptowane jest stanowisko, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego o którym mowa w regulacjach ustaw normujących funkcjonalnie jednostek samorządu terytorialnego jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne (np. postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2012 r. o sygn. I OSK 1656/12). Dlatego, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego nie jest czynnością prawną, która może być przez ten sam podmiot powtarzana wielokrotnie (zob. postanowienie NSA z 6 lipca 2012 r., I OSK 1516/12, z 13 marca 2012 r., II OSK 596/12, z 2 czerwca 2011 r., I OSK 895/11, z 11 maja 2011 r., II OSK 744/11, z 3 marca 2011 r., II OSK 202/11, z 13 stycznia 2011 r., II OSK 2488/10, z 25 maja 2009 r. II OSK 769/09, z 16 grudnia 2008 r. II OSK 552/08, postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, publ. ONSA 2003/1/2). Sąd stoi na stanowisku, iż termin do wniesienia skargi na uchwałę nie rozpoczyna ponownie swego biegu w wyniku wystosowania do organu kolejnych wezwań, choćby zawierały one nowe czyli dotąd nie podnoszone zarzuty przeciwko kwestionowanej uchwale. Przyjęcie odmiennej interpretacji art. 87 ust. 1 u.s.p. oznaczałoby pozbawienie znaczenia prawnego dokonanego wezwania i prowadziłoby do destabilizacji stosunków ukształtowanych mocą uchwały. Co więcej, zaakceptowanie prawa skarżącego do ponownego kierowania wezwania do usunięcie naruszenia interesu prawnego godziłoby w zasadę proceduralną przyznającą prawo do jednokrotnego składania środka odwoławczego (por. postanowienie WSA w Opolu z dnia 22 września 2010 r., sygn. II SA/Op 343/10, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2488/10, publ. w CBOIS). Z czynnością wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego ustawodawca powiązał przepisy określające termin do wniesienia skargi. Otóż według art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. NSA w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. II OPS 2/07, wskazał w sposób kategoryczny, że art. 53 ust. 2 u.s.p. ma zastosowanie również do skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem WSA, ten pogląd jest w pełni uzasadniony także na gruncie art. 87 ust. 1 u.s.p., co powoduje, że skargę na uchwałę rady powiatu należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Mając powyższe na uwadze, należało zauważyć, że Stowarzyszenie "[...]" w [...] wezwaniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr pisma [...], wezwało Radę Powiatu [....]. do uchylenia uchwały tej Rady z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] Wezwanie to oparto na naruszeniu przez Organ przepisu art. 58 Kodeksu cywilnego, a wpłynęło do Starostwa [...] w dniu 30 czerwca 2014 r. (vide: karty akt sądowych o sygn. II SA/Rz 1264/14 nr 30-32). Z tej przyczyny, kolejne wezwanie tego podmiotu z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w którym ponownie Stowarzyszenie wezwało Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego uchwałą tej Rady z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...], należało uznać za czynność bezskuteczną, zaś termin na wniesienie skargi przez stronę skarżącą rozpoczął swój bieg zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. od dnia doręczenia organowi pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, czyli w dniu 30 czerwca 2014 r. Odnotować tu należy, że skarga Stowarzyszenia wpłynęła do starostwa ł. w niniejszej sprawie w dniu 1 czerwca 2015r. Wobec tych okoliczności Sąd zobligowany był uwzględnić wniosek pełnomocnika Rady Powiatu [...] o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przedstawione wyżej względy musiały zadecydować o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego z uwagi na art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.