II SA/Wr 831/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu zabudowy hotelowo-biurowej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. organ stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania. Jak wskazał organ, skarżący odebrał decyzję pierwszej instancji przesłaną mu za pośrednictwem spółki InPost S.A. w dniu 29 lipca 2015 r. Termin na wniesienie odwołania upływał w dniu 12 sierpnia 2015 r. Skarżący złożył odwołanie do spółki InPost w dniu 12 sierpnia 2015 r., które jednak wpłynęło w dniu 24 sierpnia 2015 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529). Złożenie listu zawierającego odwołanie do spółki InPost S.A. nie jest równoznaczne z nadaniem go w terminie. Stosownie bowiem do art. 178 ust. 1 powołanej ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od tego dnia, czyli do końca 2015 r. pełni spółka Poczta Polska S.A. Datą wniesienia pisma nadanego u innego operatora jest więc data wpływu tego pisma. W nin. sprawie odwołanie zostało wniesione z dwunastodniowym uchybieniem terminu ustanowionego w art. 129 § 2 k.p.a. Postanowienie doręczono skarżącemu w dniu 15 września 2015 r. W dniu 22 września 2015 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku skarżący zwrócił uwagę, że w treści decyzji został pouczony jedynie o terminie do wniesienia odwołania. Usprawiedliwione było przeświadczenie skarżącego o dochowaniu tego terminu, skoro przed jego upływem nadał odwołanie u operatora, który doręczył mu decyzję. Dopiero w postanowieniu skarżący uzyskał pełne pouczenie o wymaganym sposobie nadania odwołania. Wybór tego operatora przez organ wprowadzał strony w błąd, że również i one mogą w ten sposób skutecznie nadać przesyłkę poleconą. Skarżący nie wiedział o wskazanym w postanowieniu wymogu ustawowym. Niedotrzymanie terminu nastąpiło wyłącznie z braku należytego pouczenia i niewiedzy strony. Zaskarżonym postanowieniem organ na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ omówił przesłanki z art. 58 k.p.a. Skarżący nie uprawdopodobnił przesłanki braku winy w uchybieniu terminu. W ocenie organu przepis art. 107 § 1 k.p.a. nie wymagał szerszego pouczenia strony. Nieznajomość prawa nie oznacza braku winy strony (wyrok III SA 101/96). W przypadku błędnego pouczenia w decyzji o prawie do wniesienia odwołania stosuje się art. 111 § 1 k.p.a. lub art. 112 k.p.a., nie zaś przywrócenie terminu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył, że powinien zostać pouczony o treści ustawy Prawo pocztowe w związku z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Dokonywanie doręczeń przez organ również następowało przez innego operatora niż wyznaczony, co wprowadziło skarżącego w błąd. Niepełne pouczenie uzasadniało przywrócenie terminu, zaś odmowa oznacza pozbawienie strony prawa do sądu (por. wyrok II GSK 1124/11). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Dodatkowo powołał wyroki I SA/Rz 229/15, I SA/Kr 54/15 i I SA/Op 145/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według obecnego brzmienia art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Do dnia 1.01.2013 r. przepis ten określał operatora jako publicznego, po skreśleniu wyrazu "publicznego" dodano (art. 132 pkt 4 ustawy Prawo pocztowe Dz.U. z 2012 r., poz. 1529) wyrazy wyznaczonego ... . Jednocześnie analogiczne zmiany nastąpiły w ustawie – Prawo wekslowe, ustawach Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Kodeks postępowania cywilnego, Prawo o aktach stanu cywilnego, o ubezpieczeniu społecznym rolników, o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, o Najwyższej Izbie Kontroli, Kodeks postępowania karnego, o świadku koronnym, Ordynacja podatkowa, o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigana Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o systemie oceny zgodności, o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, Prawo zamówień publicznych, Prawo celne, o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o opłatach abonamentowych, o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o dyscyplinie wojskowej i Kodeks wyborczy, ponadto w licznych ustawach zobowiązano instytucje do doręczania decyzji lub kwot pieniężnych za pośrednictwem operatora wyznaczonego, ale niekiedy operatora pocztowego (czyli nie w każdym przypadku, wyznaczonego). Dodatkowo w art. 192a ustawy – Prawo telekomunikacyjne zobowiązano prezesa UKE, aby co najmniej raz na 4 lata przeprowadził badania w szczególności na temat potrzeb korzystających z usług powszechnych i sposobu wypełniania przez operatora wyznaczonego obowiązku zapewnienia dostępności i jakości usług powszechnych. Jak wynika z powyższego, wskazane nowelizacje wprowadziły znaczące ograniczenia lub trudności skutecznego realizowania uprawnień procesowych lub materialnoprawnych w ramach szeregu procedur prawnych lub ustaw z zakresu prawa materialnego. O ile bowiem do tej pory pewne akty staranności były skutecznie wykonywane za pośrednictwem operatora publicznego, to obecnie nie wystarczyło dokonać czynności u każdego operatora pocztowego, lecz musiał to być jedynie operator wyznaczony. Jednocześnie ustawa nie przewidziała kontroli sposobu wykonywania usług przez innych operatorów pocztowych, poza wyznaczonym. Nie zobowiązano tych innych operatorów do ogłoszenia o ograniczonym znaczeniu ich usług. Państwo również nie przeprowadziło szerokiej akcji informującej społeczeństwo o dokonanych zmianach. Wskazanie operatora wyznaczonego nastąpiło jedynie w ustawie (art. 178 ust. 1 cyt. ustawy Prawo pocztowe – Poczta Polska S.A. pełni obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. O tym dniu stanowi art. 192 – ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.). Wymaga podkreślenia, że ustawa opublikowania została w dniu 29 grudnia 2012 r., a uchwalona w dniu 23 listopada 2012 r., czyli nawet nie było czasu na jakąkolwiek akcję informacyjną w tym zakresie. Tym niemniej według treści nowelizacji powinno być dosyć oczywiste, że niedochowanie wymaganego ustawowo nowego sposobu nadania pisma w toku postępowania prawnego, wywołać powinno bezskuteczność czynności terminowej. Wchodziło natomiast w rachubę badanie konstytucyjności nowelizacji, stosowanie prokonstytucyjnej wykładni znowelizowanych przepisów procesowych lub przywracanie uchybionego terminu. Tymczasem nieoczekiwanie w ramach procedury sądowoadministracyjnej (art. 83 § 3 p.p.s.a. odpowiadający treściowo przepisowi art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.) pojawiło się liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wprost niemal negujące znaczenie prawne nowelizacji (patrz orzeczenia powołane w wyroku II SA/Łd 624/15, postanowienie II FZ 1951/14, postanowienie I SA/Gd 721/15 i w nim powołane, postanowienie II OZ 633/15, w szczególności zaś postanowienie I OZ 343/15). Wobec pojawiających się rozbieżności w orzecznictwie sądowym podjęta została uchwała NSA w składzie powiększonym z dnia 19.10.2015 r. sygn. I OPS 1/15. Należy zatem przyjąć, że do dnia podjęcia tej uchwały wymóg z art. 83 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji również art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie był wcale jednoznaczny. O ile wytyka się skarżącemu, że nie zapoznał się z rzeczywistym znaczeniem tego przepisu i nie podjął próby wyjaśnienia go przez uzyskanie porady prawnej, to można sobie wyobrazić zwrócenie się skarżącego o to do zwolenników wskazanej linii orzeczniczej lub wręcz jej twórców. Skarżący mógłby się wówczas dowiedzieć, że postępuje prawidłowo, zgodnie z prawem i skutecznie, nadając odwołanie przez InPost. O ile zaś ocena zachowania się skarżącego musi być odmienna, przecież nie w oparciu o samo brzmienie ustaw, lecz wobec treści uchwały I OPS 1/15, to trudno mu postawić jednak zarzut niedochowania wymaganej staranności przy podejmowaniu czynności procesowej. Trzeba przy tym uwzględnić, że sytuacja skarżącego wcale nie była łatwiejsza dlatego, że omawiane kontrowersje nie pojawiły się na tle art. 57 k.p.a. Skarżący mógłby sięgnąć do aktualnego komentarza A. Wróbla w brzmieniu "Operatorem wyznaczonym jest operator pocztowy obowiązany do świadczenia usług powszechnych (art. 3 pkt 13 pr. poczt., zob. rozdział 4 pr. poczt.)". Komentator nie podzielił się zatem znaną mu zapewne wiedzą o istnieniu przepisu art. 178 ust. 1 pr. poczt. i zamieszaniu wokół art. 83 § 3 p.p.s.a., przepisu o treści tożsamej z art. 57 § 5 k.p.a. Z kolei A. Golęba wymienia w komentarzu art. 178 ust. 1 pr. poczt., jednak pisze mało stanowczo, że "tylko skorzystanie z usług polskiego operatora wyznaczonego daje stronie pełną gwarancję zachowania terminu". Skarżący mógłby się tutaj dowiedzieć, że nadanie pisma w InPost daje mu jakąś gwarancję, nie wiadomo dlaczego niepełną. Dalsza część komentarza A. Golęby poświęcona jest krytyce regulacji w zakresie wyrażenia "polskiego". Nieco jaśniej objaśnia to zagadnienie komentator M.P. Przybysz i zapewne można by zarzucić skarżącemu, że nie natrafił na ten akurat komentarz. Uzasadnienie postanowienia I OZ 343/15 opracowane przez znany autorytet naukowy z zakresu prawa postępowania administracyjnego i autorytet sędziowski, mogłoby posłużyć skarżącemu jako wzór przy opracowaniu wniosku o przywrócenie terminu. Wniosek ten zawiera jednak pewne elementy tej argumentacji, przedstawione oczywiście bez powołania treści tego postanowienia, zapewne skarżącemu nieznanego. O ile uznać przedstawioną argumentację za niewystarczającą obecnie do uznania, że skarżący dochował terminu, to w pełni uzasadnia ona uwzględnienie wniosku o przywrócenie tego terminu. Jak tam wskazano, skarżący nie został pouczony o obowiązku skorzystania wyłącznie z usług Poczty Polskiej S.A. (zastrzegając, że nie jest to oczywiście obowiązek prawny, lecz tzw. ciężar procesowy, czyli powinność strony nie nadająca się do wyegzekwowania, ale dająca jej pewną korzyść procesową). Ograniczenie się do wykładni językowej przepisu jest niewystarczające. Organ przy dokonywaniu doręczeń korzysta z InPost, realizując wymóg ustawy procesowej, zaś stron nie ostrzeżono o ryzyku związanym z tym dla nich, gdyby zechciały skorzystać z usług tego operatora. Przepis art. 57 § 5 k.p.a. ma charakter gwarancyjny i ma bezpośredni wpływ na realizację wartości konstytucyjnych. Omawiana regulacja narusza bowiem wymogi sprawiedliwości proceduralnej. Ustalenie znaczenia normatywnego pojęcia "operatora wyznaczonego" jest skomplikowane, skoro przepis stosuje technikę odesłań, a samo wskazanie tego operatora nie następuje wprost, lecz wymaga dalszej wykładni. Narusza to zasadę demokratycznego państwa prawa. W omawianym uzasadnieniu przypomniano szerokie informowanie społeczeństwa w mediach, że sądy i administracja przestają korzystać z usług Poczty Polskiej S.A. Mogło to wprowadzić społeczeństwo w błąd, że pisma procesowe również mogą być skutecznie składane bez pośrednictwa tego operatora. W konsekwencji NSA uznał wówczas, że w braku stosownego pouczenia strony o wymogu korzystania z usług Poczty Polskiej S.A., prokonstytucyjna wykładnia celowościowa, funkcjonalna i systemowa przepisu naruszającego art. 2 Konstytucji powinna nakazywać jego rozumienie w sposób nienaruszający uprawnień strony. Można dodać mając ponadto na uwadze art. 78 Konstytucji, że wprowadzenie w sposób nagły i zakamuflowany istotnego ograniczenia przepisu gwarantującego znaczące uprawnienia procesowe stron, nie pozwala na stosowanie zasady "nieznajomość prawa szkodzi" bez rozważenia uprzednio jakości tego prawa i budzącego wątpliwości konstytucyjne sposobu jego wprowadzenia w życie. Wskazano już, że skarżący nie mógł się raczej spodziewać uzyskania jednoznacznego i pewnego wyjaśnienia znaczenia przepisu przez znawców prawa, gdyby w sytuacji braku wyrazistej potrzeby zwrócił się jednak do nich o poradę prawną (patrz ponadto na temat zasady sprawiedliwości proceduralnej komentarz A. Wróbla przy art. 6 k.p.a. teza 4, na temat powinności informowania strony teza wyroku III SA/729/84, na temat zasady informowania komentarz H. Knysiak-Molczyk przy art. 9 k.p.a. i powołany tam wyrok II SA/Wr 497/13). W nin. sprawie skarżący niewątpliwie dochował terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.). Zwraca uwagę, że skarżący nie przedstawił środków uprawdopodobnienia, czyli środków nie będących dowodami, lecz służących wykazaniu prawdziwości twierdzonych przesłanek przywrócenia terminu (patrz art. 243 k.p.c. – stale należy pamiętać o tym, że uprawdopodobnienie nie zwalnia od powinności wykazania danych okoliczności i nie wystarcza przedstawienie prawdopodobieństwa ich nastąpienia, jedynie środki uprawdopodobnienia nie muszą być dowodami w znaczeniu ścisłym – inne niż dowody sposoby wykazania okoliczności przewiduje ponadto art. 77 § 4 k.p.a. lub art. 106 § 4 p.p.s.a.). Jednak w nin. sprawie wyjątkowo nie było to potrzebne, bowiem przesłanka przywrócenia terminu o znaczeniu podstawowym (brak winy w uchybieniu terminu) wynika właśnie z okoliczności znanych organowi i Sądowi urzędowo z lektury omówionego powyżej orzecznictwa. W ramach instytucji przywrócenia terminu nie ma publikowanego (chociażby w Lex) orzecznictwa na omawiany temat. Powołane przez organ orzeczenia sądowe również dotyczą wyłącznie prawidłowości stosowania art. 134 k.p.a., dosyć oczywistej po uchwale I OPS 1/15. Rozważania przedstawione w uzasadnieniu uchwały również nie mogą być pomocne przy kontroli stosowania art. 58-59 k.p.a., gdyż nie dotyczą kwestii przywrócenia terminu. Jedynie na końcu zawarto wzmiankę, że ochronie praw strony służy oczywiście instytucja przywrócenia terminu. Wymaga tutaj z kolei wzmianki złożenie zdania odrębnego do uchwały, uzasadnianego podobnie jak postanowienie I OZ 343/15, ale ponadto z powołaniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyroki SK 17/12, P 2/04, SK 63/05). Autor zdania odrębnego sceptycznie odniósł się do nadziei, że odpowiedni poziom ochrony praw stron przyniesie instytucja przywrócenia terminu. Ogólnie można dodać, że to państwo dopuszczając innego operatora do świadczenia usług nie upewniło się wcześniej, czy będzie on rzetelnie informował klientów o nieprzydatności części zlecanych mu usług oraz nie wymusiło na nim dokonania odpowiedniego ogłoszenia w sieci placówek (których zresztą operator ten na początku działalności jak wiadomo nie posiadał). Z ogólnej wiedzy o sposobie działania tego innego operatora wynika zresztą, że w dużej mierze był on nieprzygotowany do prawidłowego świadczenia usług. Nie powinno to zaskakiwać, bowiem rozpoczęcie przez przedsiębiorstwo nowej działalności z reguły wywołuje określone problemy. Jednak państwo skwitowało te obawy w sposób kuriozalny, nie przez wyłączenie istotnego dla obywateli zakresu działalności z dozwolonych działań nowego operatora, lecz przeciwnie, pogłębiło te problemy, dozwalając mu na przyjmowanie przesyłek poleconych i pozbawiając tę czynność jakiegokolwiek sensu dla nadawców. O ile państwo jest co najmniej współwinne niedochowaniu terminu przez liczne strony, to organy państwowe (administracji, sądy) powinny raczej uwzględnić prośby o przywrócenie terminu. Na uwagę zasługuje również argumentacja RPO przedstawiona w treści uchwały, dowodząca że także po dniu 1.01.2016 r. nie będzie pewności, kto jest operatorem wyznaczonym, zatem zjawisko masowego naruszania prawa stron niekoniecznie będzie malało w wyniku upływu czasu i poszerzaniu się wiedzy o treści tej ułomnej legislacji. Należy dodać, że kwestia zakresu pouczenia (art. 112 k.p.a.) nie miała znaczenia wskazanego przez organ (wyrok I OSK 755/12). Z tych względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., bowiem błędna wykładnia art. 58-59 k.p.a. niewątpliwie miała istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto z art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.