II OSK 511/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 103/16 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 103/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej Spółce całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o łącznej wysokości ok. 6,6 m, w postaci podświetlanej tablicy reklamowej (obecny nr ident. [...]) o wymiarach ok. 3 x 6 m, (ok. 18 m2) zamontowanej do słupa stalowego, utwierdzonego w bloku fundamentowym zagłębionym w gruncie, w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w W., na działce nr [...]. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy nośnik reklamowy powstał na podstawie zgłoszenia z 2003 r. Od tego zgłoszenia Prezydent [...] wniósł sprzeciw, jednak decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił ten sprzeciw jako wniesiony po terminie i jednocześnie stwierdził, że do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ wykonanie tego typu urządzeń reklamowych nie można uznać za instalowanie. W konsekwencji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę wymagającego rozstrzygnięcia w trybie art. 28 ww. ustawy. W ocenie PINB, przedmiotowy nośnik reklamowy posiada na tyle trwałe posadowienie, że stanowi przeciwwagę dla czynników zewnętrznych, zapewniając urządzeniu stabilność i skuteczne oparcie dla siły wiatru. Jako więc wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto realizacja nośnika, nie mieści się w pojęciu instalowania tablic i urządzeń reklamowych, na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Wykonywanie tego obiektu, jako całości w określonym miejscu, po uprzednim przygotowaniu podłoża, jest budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Powyższa kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle tych okoliczności zastosowanie w sprawie ma art. 48 Prawa budowlanego, wobec budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W trakcie procedury legalizacyjnej ustala się m.in. czy dany obiekt budowlany (budowla) zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy nośnik reklamowy został usytuowany na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], zatwierdzonym uchwalą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Zgodnie z § 15 ust. 1 planu miejscowego dopuszcza się nośniki reklamowe o powierzchni reklamowej do 3 m2 z jednej strony. Wybudowany nośnik reklamowy nie spełnia ww. ustaleń planu miejscowego. Z uwagi na niezgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest możliwości usankcjonowania bytu prawnego zrealizowanego nośnika reklamowego, wobec czego, zgodnie z art. 48 ust. 1 – organ nakazał, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia PINB w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotowego nośnika reklamowego, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ II instancji przedstawił dokładny opis lokalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego. Ponadto wskazał, że skarżąca Spółka została zawiadomiona o terminie oględzin wyznaczonych na dzień 22 lipca 2015 r. (w zawiadomieniu podano opis przedmiotu oględzin; Spółka powinna być zorientowana , o które urządzenie reklamowe chodzi; miała wystarczająco dużo czasu na przygotowanie się do oględzin; miała możliwość zapoznania się materiałem dowodowym). W ocenie WINB, organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał szczegółowej i wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku której właściwie zakwalifikował przedmiotowy nośnik na gruncie ustawy – Prawo budowlane jako trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, stanowiące budowlę, której budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Nośnik reklamowy objęty niniejszym postępowaniem stanowi bowiem wieloprzestrzenną oświetloną konstrukcję stalową o znacznych gabarytach, z tablicą ekspozycyjną o powierzchni 18 m2, zawiązaną trwale z gruntem, tworząc budowlaną i techniczno-użytkową całość. W niniejszym przypadku inwestor nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę tego nośnika reklamowego. Ponadto w związku z dokonaną przez Wojewodę [...] w ww. decyzji z 2004 r. kwalifikacją przedmiotowego nośnika, inwestor, przystępując do realizacji ww. nośnika reklamowego, miał świadomość, że tego rodzaju przedsięwzięcie inwestycyjne wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jego działanie stanowiło próbę obejścia prawa. W tych warunkach PINB zasadnie wdrożył procedurę z art. 48 Prawa budowlanego, jednak wskazana niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowił przeszkodę do legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 3 "ust." 6 w związku z art. 3 "ust." 3 Prawa budowlanego przez niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do zastosowania art. 48 ust. 1 tej ustawy; 2) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki pomimo tego, że instalacja została wykonana na podstawie skutecznego zgłoszenia. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 16 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych albowiem sprawa została już rozstrzygnięta, a Spółka mogła wykonać nośnik zgodnie ze zgłoszeniem; 2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 103/16, oddalając skargę, wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo uznały, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało zrealizowane z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podzielił wyrażany już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem. Nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla określenia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność zagłębienia w gruncie czy też posadowienia na nim obiektu ani technika w jakiej tego dokonano. Istotny dla rozstrzygnięcia jest stopień trwałości połączenia oraz to czy konstrukcja opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (por. wyroki NSA: z 1 marca 2012 r., II OSK 2558/10; z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10; z 10 października 2010 r., II OSK 1596/09; z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 12 maja 2009 r., II OSK 735/08; z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05). A zatem wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego, jak i sposób jego osadzenia, świadczą o tym, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane. Obiekt bezspornie jest trwale związany z gruntem, bowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. W konsekwencji Sąd podzielił pogląd organów, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem, a więc zgodnie z ogólnie przyjętą i wyżej omówioną linią orzecznictwa sądów administracyjnych budowa urządzeń reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę i nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05; z 28 czerwca 2006 r., II OSK 931/05). Tym samym nie zgodził się z zawartym w skardze zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędne uznanie, że w sprawie wymagane było jedynie dokonanie zgłoszenia, a nie pozwolenie na budowę. W ocenie Sąd, w związku z postępowaniem wywołanym zgłoszeniem z 2003 r. i dokonaną w nim kwalifikacją przedmiotowego nośnika reklamowego, inwestor, przystępując do realizacji ww. nośnika reklamowego, miał pełną świadomość, że tego rodzaju przedsięwzięcie inwestycyjne wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jego działanie stanowiło ewidentną próbę obejścia prawa. Dlatego PINB prawidłowo zastosował przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Tryb przewidziany w art. 50-51 tej ustawy byłby możliwy do zastosowania, gdyby organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie poprzez milczącą zgodę, a działanie zgłaszającego nie stanowiłoby próby obejścia prawa. W tym przypadku było odmiennie. Ponadto słusznie organy ustaliły, że przeszkodą do zalegalizowania ww. nośnika reklamowego jest to, że jego parametry nie spełniają wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc zatem pod uwagę brak możliwości zalegalizowania spornego nośnika reklamowego z uwagi na ograniczenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodzić się należy z organami, że w sprawie zastosowanie znajduje jedynie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił również podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procesowych, zwłaszcza co do zawinionego przez organ pominięcia inwestora w przeprowadzeniu dowodu z oględzin. W ocenie Sądu, kontrola zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, że nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał skarżone orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie na jego podstawie nakazu rozbiórki pomimo tego, że instalacja została wykonana na podstawie skutecznego zgłoszenia przedmiotowego nośnika. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie jej argumentacja nie mogła prowadzić do podważenia podjętych w sprawie rozstrzygnięć, wskazujących na prawidłowość nałożonego nakazu rozbiórki. Niezależnie bowiem od zastosowanego trybu postępowania, tj. legalizacyjnego (art. 48 Prawa budowlanego), czy też – naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego), wymagane było ustalenie przez organy nadzoru budowlanego zgodności realizacji przedmiotowego nośnika reklamowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zaś zakresie w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wykazanej w sprawie niezgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym, co, niezależnie od zastosowanego trybu postępowania, uprawniało organy nadzoru budowlanego do nałożenia na skarżącą Spółkę nakazu rozbiórki ww. nośnika reklamowego. Odnośnie argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej skuteczności dokonanego zgłoszenia z 2003 r. należy wskazać, że w ogólności dokonane zgłoszenie jest o tyle skuteczne, o ile jest zgodne z prawem. To, że zgłoszenie stanowi uproszczoną formę uzyskania zgody na realizację inwestycji nie oznacza braku możliwości poddania jego oceny pod względem zgodności z prawem, co sprowadza się do ustalenia czy dokonane zgłoszenie było skuteczne. Owa skuteczność zgłoszenia nie jest zaś uzależniona od faktu jego "milczącego" przyjęcia (zgody) przez organ administracyjnym, lecz dla skuteczności prawnej zastosowania uproszczonej procedury zgłoszeniowej wymaga się także ze strony inwestora działań zgodnych z prawem. W praktyce oznacza to, że skutecznie zgłosić można realizację takich obiektów lub robót budowlanych, na które wskazują przepisy prawa budowlanego. W okolicznościach tej sprawy inwestor, w związku z dokonanym zgłoszeniem uzyskał ostateczne rozstrzygnięcie organu architektoniczno-budowlanego, w którym oceniono, że realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. A zatem w tej indywidualnej sprawie skarżąca Spółka nie może powoływać się na generalny pogląd prawny wynikający z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skoro w swojej indywidualnej sprawie uzyskała decyzję administracyjną, w której wskazano jaka jest kwalifikacja przedmiotowego nośnika reklamowego – wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Pomimo tego w oparciu o dokonane zgłoszenie – chociaż już na etapie realizacji inwestycji były wątpliwości co do jego skuteczności – został zrealizowany przedmiotowy nośnik reklamowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie powyższe, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że "tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego byłby możliwy do zastosowania, gdyby organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie poprzez milczącą zgodę, a działanie zgłaszającego nie stanowiłoby próby obejścia prawa. W tym przypadku było odmiennie". W skardze kasacyjnej tej oceny skutecznie nie podważono, ponieważ co najmniej na etapie realizacji inwestycji inwestor miał świadomość, że jej realizacja w tej konkretnej sprawie wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedstawiona powyżej ocena prawna powoduje, że również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. O czym już wyżej była mowa, w okolicznościach tej sprawy strona skarżąca nie może skutecznie powoływać się na fakt dokonania zgłoszenia, ponieważ w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem oceniono, że realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, która to ocena także obecnie zasługuje na aprobatę w świetle aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, co też w sprawie zostało uwzględnione. W większości bowiem orzeczeń sądowych uznano, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (por. wyrok NSA z 23 marca 2011 r., II OSK 514/10). Wykonanie takiego obiektu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Z definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 982/07). Odnośnie kwestii "związania obiektu budowlanego z gruntem" Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zwracał również uwagę, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05; z 25 maja 2007 r., II OSK 1509/06; z 11 września 2008 r., II OSK 982/07; z 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07; z 10 marca 2008 r., II OSK 186/07; z 3 września 2009 r., II OSK 1331/08; z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10; i inne w nich powołane). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie jest jednolite i utrwalone; zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano aby realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego obejmowała hipotezę art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, wskazującą na kwestię instalowania tablic lub urządzeń reklamowych. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.