I OSK 2134/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1134/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. oddala wniosek kuratora o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w całości Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1134/15 (dalej wyrok z 13 kwietnia 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.), w związku z bezskuteczną egzekucją alimentów zasądzonych na rzecz J. K., J. K. i A. K., przyznał na okres od [...] października 2013 r. do [...] września 2014 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla wymienionych wierzycieli w łącznej wysokości 1500 zł. W tym okresie wypłacono z funduszu alimentacyjnego świadczenia w kwocie 18.000 zł. Z uwagi na fakt, że na poczet zadłużenia z tytułu tychże świadczeń w podanym okresie świadczeniowym nie wpłacono żadnej kwoty, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2015 r.) Prezydent Miasta [...] orzekł o zwrocie przez M. K. należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobom uprawnionym J. K., J. K. i A. K., w okresie od [...] października 2013 r. do [...] września 2014 r. w wysokości 18 000 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył M. K., którego imieniem działał kurator dla nieobecnego - adw. M. B. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO, Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) i art. 27 ust. 7 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228, dalej upal) utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i 1a upal, dłużnik alimentacyjny obowiązany jest do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. W myśl art. 27 ust. 2 upal, organ właściwy wierzyciela wydaje po zakończeniu okresu świadczeniowego (lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego) decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przepisy wspomnianej ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia od wydania takiej decyzji. Z uwagi na powyższe, w ocenie SKO, kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie wydane zostało zgodnie z prawem i nie może zostać uchylone ze względu na trudną sytuację składającego ten środek zaskarżenia. W sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Występujący w sprawie jako kurator M. K., adw. M. B., zaskarżył decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania z powodu naruszenia przepisów postępowania o możliwym wpływie na wynik sprawy, a to art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa przez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do nieuprawnionych i dowolnych ustaleń faktycznych, niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej uchylenie, ponawiając argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r., zobowiązującą M. K. do zwrotu kwoty 18.000 zł, tytułem świadczeń alimentacyjnych wypłaconych za okres od [...] października 2013 r. do dnia [...] września 2014 r., wraz z ustawowymi odsetkami. Stosownie do treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w dniu orzekania przez organ II instancji - Dz. U. z 2015 r., poz. 859), organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dopóki decyzja o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych nie zostanie wzruszona i wyeliminowana z porządku prawnego w jednym z dostępnych trybów weryfikacji, bądź też wypłata świadczeń nie zostanie we właściwym postępowaniu oceniona jako wypłata nienależnego świadczenia, to organy administracji są związane decyzją przyznającą świadczenia alimentacyjne i na organie wierzyciela spoczywa obowiązek wydania decyzji o zwrocie przez dłużnika świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie tej decyzji. Stanowisko to jest utrwalone w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z: 16.4.2014 r. I OSK 525/13; 29.7.2011 r. I OSK 546/11; 11.1.2013 r. I OSK 1200/12). Oznacza to, że decyzja wydawana w sprawie obciążenia dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu kwot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, nie jest decyzją uznaniową. Decyzja ta jest związana z decyzją o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych, będąc jej prawną konsekwencją. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 27 upal organ obowiązany jest dokonać ustaleń, o jakich mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, tj. ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy te świadczenia zostały wypłacone; w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń, ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego kwot, wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej. W świetle tych przepisów bezspornym jest, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organ obowiązany jest do ustalenia wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych podmiotom uprawnionym, a także ustalenia wysokości sum wyegzekwowanych w toku egzekucji komorniczej tytułem wykonania zobowiązania alimentacyjnego. Przedstawione Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie akta sprawy zawierają materiał dowodowy, który pozwala na uznanie, że orzekające w sprawie organy administracyjne dokonały w sprawie prawidłowych ustaleń, które pozwoliły na wydanie zaskarżonej decyzji. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja z [...] października 2013 r., którą przyznano J. K., J. K. i A. K. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości po 500 zł miesięcznie, łącznie 1.500 zł miesięcznie na okres od [...] października 2013 r. do [...] września 2014 r. Łączna kwota wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionych należności, za objęty wskazaną wyżej decyzją okres wyniosła 18.000 zł. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, by za okres od [...] października 2013 r. do [...] września 2014 r. dłużnik alimentacyjny wpłacił jakiekolwiek należności. Ustalenia tego nie kwestionuje ani ustanowiony dla M. K. kurator dla nieznanego z miejsca pobytu, ani zebrany w sprawie materiał dowodowy nie nasuwa w tej materii żadnych wątpliwości. W niniejszej sprawie administracyjnej organy ustaliły wszystkie istotne okoliczności do ustalenia zobowiązania skarżącego wobec organu wypłacającego osobom uprawnionym świadczenia z funduszu alimentacyjnego i w oparciu o tak poczynione ustalenia wydały decyzję znajdującą oparcie w art. 27 upal. Zarzuty podnoszone przez kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu M. K. sprowadzające się do naruszenia art. 7, 77 § 7 i art. 107 § 3 kpa - w sytuacji kiedy nie wskazuje on, jakich to dowodów organy nie przeprowadziły, ani nie przedstawia sam jakichkolwiek dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia poczynione przez organy - nie mogą odnieść żadnego skutku. Dokonane w sprawie ustalenia upoważniają do stwierdzenia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy obligował organy do wydania, w oparciu o art. 27 ust. 2 upal, objętą kontrolą decyzję. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd ocenia ją według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. W takiej sytuacji późniejsze uchylenie przez ustawodawcę art. 27 ust. 2 upal nie może mieć wpływu na kwestię oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w okresie, kiedy w porządku prawnym funkcjonował jeszcze art. 27 ust. 2 upal. Od wyroku z 13 kwietnia 2016 r. skargę kasacyjną wywiódł M. K., reprezentowany przez kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu adw. M. B., zaskarżając w całości wyrok I instancji, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 7 i art. 107 § 3 kpa przez niezastosowanie przez Sąd I instancji w/w przepisów, w sytuacji, gdy w decyzji organu administracyjnego brak było wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji nieuprawnionych i dowolnych ustaleń faktycznych, i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego; przyznanie wynagrodzenia uprawnionemu w sprawie kuratorowi, według norm prawem przewidzianych (k. 39-40 akt sądowych). Kolegium nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). Stosownie do art. 183 § 2 ppsa nieważność postępowania zachodzi: 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna; 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany; 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona; 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw; 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. W pierwszej kolejności należy zważyć, czy w niniejszej sprawie nie zaistniała któraś z wymienionych wyżej przesłanek. Art. 35 ppsa określa podmioty mogące być pełnomocnikami stron. Jak słusznie zostało podniesione w doktrynie "sąd z urzędu obowiązany jest do czuwania nad prawidłowością zastępstwa procesowego stron. Dopuszczenie do działania w charakterze pełnomocnika strony osoby, która nie może być pełnomocnikiem, jest przyczyną nieważności postępowania" (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 126, uw. 4). Obowiązek sądu do weryfikacji prawidłowej reprezentacji strony dotyczy też sytuacji, w której występują inne podmioty niż pełnomocnicy, np. kuratorzy (art. 78 i 79 ppsa). W niniejszej sprawie skargę od decyzji II instancji, a także skargę kasacyjną od wyroku II SA/Rz 1134/15 wywiódł kurator dla nieznanego z miejsca pobytu. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z [...] lutego 2015 r. [...] Sąd Rejonowy w [...] ustanowił dla nieobecnego M. K. kuratora w osobie adwokata M. B. celem obrony praw i reprezentowania nieobecnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 27 ust. 7 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2012 r., poz. 1229 ze zm.), powołując w tym zakresie jako podstawę prawną art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (akta administracyjne). Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788): § 1. Dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia się kuratora. To samo dotyczy wypadku, gdy pełnomocnik nieobecnego nie może wykonywać swoich czynności albo gdy je wykonywa nienależycie. § 2. Kurator powinien przede wszystkim postarać się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomić ją o stanie jej spraw. Z powyższego wynika, że rolą kuratora jest prowadzenie spraw osoby nieobecnej. Ustanowiony w sprawie kurator brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym, na potrzeby którego też został ustanowiony (pismo z [...] czerwca 2015 r. będące odwołaniem od decyzji I instancji, k. 13 akt administracyjnych). Kurator wywiódł skargę na decyzję II instancji (k. 4-5 akt sądowych). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko dopuszczające wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez kuratora ustanowionego w trybie art. 34 kpa. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 września 2012 r. II OZ 725/12 (Lex 1252272), podstawę ustanowienia takiego kuratora stanowi art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który wyraźnie określa cel jego ustanowienia, to jest "dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich praw". Nie można przy tym uznać, że ochrona tych praw zamykać się będzie jedynie w postępowaniu administracyjnym, bez prawa poddania kontroli zapadłych w nim rozstrzygnięć przez Sąd administracyjny. Takie ujęcie naruszałoby wprost gwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu osobie nieobecnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Istotą sądowej kontroli administracji jest, bowiem ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22). Również Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie, nawiązując do zasady państwa prawa, wielokrotnie wskazał, że zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony interesów przed niezawisłym sądem, kierującym się wyłącznie obowiązującym prawem, jest jednym z fundamentalnych założeń tego państwa. Prawo jednostki do rzetelnego i publicznego procesu, w którym są rozstrzygane prawa jednostki o charakterze administracyjnym i cywilnym, wynika z zasady państwa prawa (wyrok z: 7.1.1992 r. K 9/91; 25.2.1992 r. K 3/91; T. Kuczyński, M. Masternak-Kubiak, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz do art. 1, LEX 2009). Dlatego też określenie przez Sąd Rejonowy w postanowieniu z dnia [...] celu ustanowienia kuratora do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym o [...], rozciąga się również na prawo poddania przez kuratora dla osoby nieobecnej, jako jej przedstawiciela, sądowej weryfikacji zapadłych w sprawie decyzji (postanowienia NSA z: 23.8.2012 r. I OSK 1796/12; 7.03.2013 r. I OZ 164/13; 15.2.2013 r. II OSK 2990/12; 10.11.2015 r. I OSK 2296/15, cbosa). Zasadnie judykatura wskazała, że kwestia reprezentacji strony skarżącej w dalszym toku postępowania sądowoadministracyjnego jest innym zagadnieniem niż samo wniesienie skargi (I OSK 2296/15). "Należy więc przyjąć, że kurator dla nieobecnego ustanowiony przez sąd opiekuńczy na podstawie art. 34 kpa w zw. z art. 184 kro może wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie administracyjne, w którym został ustanowiony. Po wniesieniu skargi przez tego kuratora Sąd powinien podjąć dalsze czynności celem zapewnienia osobie nieznanej z miejsca pobytu możliwości obrony jej praw. W szczególności na wniosek osoby zainteresowanej Sąd może ustanowić kuratora na podstawie art. 78 i 79 ppsa. W razie braku stosownego wniosku Sąd może zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 ppsa" (II OSK 2990/12). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela poglądy prawne przedstawione w powyższych orzeczeniach. Biorąc pod uwagę powyższe, umocowanie kuratora wynikające z postanowienia Sądu Rejonowego w [...], legitymowało adw. M. B. do podejmowania czynności za M. K. na etapie postępowania administracyjnego oraz do wniesienia skargi na decyzję SKO. Przez wniesienie skargi do WSA zostało zainicjowane postępowanie sądowoadministracyjne, a zatem właściwa stała się ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to według jej reżimu należało oceniać umocowanie kuratora. Postanowienie SR nie pozostawia wątpliwości, że kurator był ustanowiony jedynie do postępowania administracyjnego (art. 34 kpa), a zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 78 i 79 ppsa, a tym bardziej z art. 35 ppsa. Tym samym strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Nieważność postępowania wskutek pozbawienia strony możności obrony swych praw zachodzi wówczas, gdy strona, wbrew swej woli, została faktycznie pozbawiona możności działania. Ten przejaw nieważności występuje wówczas, gdy na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej strona nie mogła brać i rzeczywiście nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części (pogląd ten jest podzielany zarówno przez sądy administracyjne - postanowienie NSA z 18.5.2018 r. I FSK 1544/17; wyrok NSA z 17.5.2018 r. II GSK 20/18, cbosa; jak i przez Sąd Najwyższy - postanowienie SN z 26.1.2012 r. I UK 272/11, Lex 1215416). W przedmiotowej sprawie M. K. niewątpliwie został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Kurator nie wykazał, czy postarał się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomił ją o stanie jej spraw (art. 184 § 2 kro; k. 4-5, 20 akt sądowych). Sąd I instancji nie podjął próby ustalenia miejsca jego pobytu, nieprawidłowo przyjmując, że kurator ustanowiony na potrzeby postępowania administracyjnego, skutecznie zastępuje stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji M. K. - bez swojej winy - nie wiedział, że jest stroną w niniejszym postępowaniu. Taki stan sprawy pozwala przyjąć, że spełniona została przesłanka z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 ppsa, orzekł jak w sentencji. Wniosek kuratora o zasądzenie kosztów postępowania oddalono ze względu na brak przepisów umożliwiających ich zasądzenie.