I GSK 1445/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1076/15 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 listopada 2016r., sygn. akt I SA/Kr 1076/15 oddalił skargę J. W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO) z dnia [...] marca 2015 r. [...] w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent Miasta K. orzekł o uznaniu zarzutu zgłoszonego przez skarżącego za nieuzasadniony. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż na podstawie zebranej dokumentacji stwierdzono, że pojazd o nr rej. [...] w dniu 11 października 2010 r. parkował przy ul. R. bez wniesienia wymaganej prawem opłaty, zaś pojazd o nr rej. [...] zaparkowany: w dniu 29 września 2010 r. przy ul. Z., w dniu 5 maja 2010 r. przy ul. S., w dniu 18 marca 2010 r. przy ul. S., w dniu 3 lutego 2010 r. przy ul. S. nie posiadał w ww. datach za szybą pojazdu ważnych dowodów wniesienia opłaty za postój. Ponadto organ I instancji stwierdził, że obowiązek uiszczenia opłat dodatkowych powstał z mocy prawa i nie wygasł. Zobowiązany nie wykonał we wskazanym w zawiadomieniach, jak i upomnieniach terminach obowiązku, a tym samym konieczna stała się przymusowa egzekucja. Orzekając na skutek zażalenia, SKO postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Kolegium zebrane w rozpatrywanej sprawie dowody pozwalają na stwierdzenie, iż egzekwowany obowiązek istnieje i powstał na skutek nieuiszczenia przez niego należnej opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. SKO za niezasadny uznało zarzut dotyczący braku obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał, że zaskarżone postanowienie w przedstawionych warunkach faktycznych i prawnych nie naruszało prawa. W ocenie WSA zarzuty skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, że skarżący parkował: w dniu 29 września 2010 r. przy ul. Z., w dniu 5 maja 2010 r. przy ul. S., w dniu 18 marca 2010 r. przy ul. S., w dniu 3 lutego 2010 r. przy ul. S.) bez uiszczenia stosownej opłaty, której to okoliczności nie zdołał podważyć w toku postępowania, przeto organy – wbrew twierdzeniom skargi - nie naruszyły art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. - dalej: u.p.e.a.) z uwagi na odmowę uwzględnienia zarzutu skarżącego opartego na nieistnieniu egzekwowanego obowiązku. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu braku doręczenia upomnienia (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.) stwierdził, że zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Na marginesie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się upomnienia, w których Prezydent Miasta K. wzywa zobowiązanego do uiszczenia należności będących dodatkową opłatą za nieopłacony postój. Upomnienia te zostały skierowany na adres J. W. i doręczone w jednym przypadku adresatowi osobiście, w drugim dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania przesyłki adresatowi zgodnie z art. 43 k.p.a. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zmianę wyroku poprzez oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego t.j.: - art. 15 § 1 u.p.e.a. polegającego na błędnym stwierdzeniu, ze upomnienie zostało doręczone skarżącemu, podczas gdy upomnienie nie zostało doręczone do dnia dzisiejszego; - arta.33 pkt 4 u.p.e.a. polegające na błędnym określeniu osoby zobowiązanego; - art. 33 pkt 7 u.p.e.a. polegające na braku uprzedniego doręczenia upomnienia zobowiązanemu; - art. 40 d ust. 3 polegającego na jego pominięciu, podczas gdy rzeczony przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Zauważyć w okolicznościach stanu faktycznego sprawy należy, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej należy zatem wskazać konkretny przepis, a naruszenia którego to przepisu - zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji. Ponadto skarga kasacyjna musi zawierać precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało - w ocenie jej autora - w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi, gdyż Sąd Kasacyjny nie może sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1288/16, LEX nr 2501107). Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2073/16, LEX nr 2531102). Zarzuty kasacyjne muszą być sprecyzowane w skardze kasacyjnej lub w jej uzupełnieniu (np. piśmie procesowym) w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku Sądu I instancji wraz z jego uzasadnieniem. W myśl bowiem art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych, jak i przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze po upływie określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej, skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn.. akt I GSK 658/16, LEX nr 2490721). Tym samym podnoszone na rozprawie przed Sądem kasacyjnym nowe argumenty dotyczące naruszenia przepisów związanych z ustaleniem na miejscu parkowania samochodów okoliczności faktycznych związanych z parkowaniem tych pojazdów, jak i kwestionowanie procedowania organów w zakresie przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Nie postawiono bowiem w tym zakresie stosowanych zarzutów w skarze kasacyjnej złożonej w zakreślonym przez ustawodawcę terminie 30 dni. Zarzuty pierwszy i trzeci złożonego środka zaskarżenia winny być rozpoznane łącznie, gdyż dotyczą one tej samej kwestii spornej, a mianowicie niedoręczenia zobowiązanemu upomnienia. Te zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, gdyż kwestia braku upomnienia nie została zgłoszona w zakreślonym przez ustawodawcę terminie – 7 dni na złożenie zarzutów egzekucyjnych, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Przypomnieć należy, że w myśl art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1. W tym ostatnim przepisie prawodawca postanowił, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Natomiast art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. przewiduje, że tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W niemniejszej sprawie zarzut braku upomnienia został zgłoszony na etapie skargi do Sądu I instancji, a zatem jest niewątpliwie spóźniony. Zasadnie WSA odnosząc się do tej kwestii dodatkowo stwierdził, że Sąd rozpoznając skargę od rozstrzygnięcia organu dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podjęcia przez organ rozstrzygnięcia. Zatem Sąd w ogóle nie powinien badać tej kwestii bowiem wychodzi ona poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, która została ukształtowana w wyniku złożonych w terminie 7 dni zarzutów. W orzecznictwie NSA na tle omawianego zagadnienia prezentowane są w tym zakresie następujące poglądy. Zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązany zostaje pouczony o przysługującym mu prawie do wniesienia - w przypadku zaistnienia przyczyn enumeratywnie wyliczonych przez ustawodawcę w treści w art. 33 u.p.e.a. - zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Pouczenie to zawarte jest w odpisie tytułu wykonawczego. Podkreślić jednocześnie należy, że prawo do wniesienia zarzutów służy stronie zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w terminie 7 dni, licząc od daty doręczenia odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., sygn., akt II GSK 1603/14, LEX nr 1986600). Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są środkiem prawnym przysługującym zobowiązanemu w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie w jego toku. Wynika to wprost z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który to przepis zakreśla zobowiązanemu do zgłoszenia takich zarzutów siedmiodniowy termin, liczony od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego, a to - co do zasady - następuje w chwili przystąpienia do czynności egzekucyjnych i dokonywane jest albo przez egzekutora, albo drogą pocztową. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu. Zobowiązany nie może także zgłosić nowych zarzutów w toku postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów - o ile przeprowadzenie takiego postępowanie jest w określonej sprawie konieczne - ani też w toku postępowania zażaleniowego, ani tym bardziej w toku postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn.. akt II FSK 3081/12, LEX nr 1769591). Upływ siedmiodniowego terminu powoduje niemożność uzupełnienia przez zobowiązanego zarzutów złożonych w terminie, jak i powołania ich nowych podstaw. Także podniesienie zarzutu dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym czyni go spóźnionym (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn.. akt II FSK 1922/15, LEX nr 2359678). Brak upomnienia może wprawdzie stanowić podstawę zarzutu, zgodnie z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., jednakże pod warunkiem zgłoszenia go w terminie, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Uzupełnienie podstawy zarzutu dopiero w skardze do sądu jest bezskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., sygn.. akt II FSK 203/15, LEX nr 2273702). Tym samym postawione zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów dotyczących upomnienia należało uznać za niezasadne. Także zarzut dotyczący naruszenia art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. polegający na błędnym określeniu osoby zobowiązanej nie jest zasadny. Skarżący kasacyjnie powołuje się w tym zakresie na okoliczność, iż w pewnym okresie pojazd, za którego parkowanie bez uiszczenia stosownej opłaty naliczono opłatę dodatkową był naprawiany w service. Jednak nie określa w sposób konkretny, nie wskazuje jednoznacznie osoby, która z tego pojazdu w czasie, za który miała być uiszczona opłata za parkowanie korzystała. Z orzecznictwa NSA wynika jednoznacznie, iż aby uwolnić się od egzekwowanego obowiązku, jeżeli właściciel nie był korzystającym z drogi publicznej, to powinien - w trybie art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. - wskazać osobę, która korzystała z jego pojazdu parkując na drodze publicznej. Organ egzekucyjny ma prawo domniemywać (domniemanie faktyczne), że korzystającym z drogi publicznej jest właściciel pojazdu, któremu przysługuje prawo korzystania z danego pojazdu. Natomiast w sytuacji kiedy korzystającym z drogi publicznej jest inna osoba, a nie właściciel pojazdu, to w ramach zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległych opłat za parkowanie, właściciel może zgłosić zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Tak więc jeżeli właściciel nie był korzystającym z drogi publicznej, to powinien - w trybie art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. - wskazać osobę korzystającą jego pojazdem z drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn.. akt II GSK 702/15, LEX nr 2177537). W postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej opartego na podstawie wskazanej w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie ma obowiązku wyjaśnienia, kto zaparkował w płatnej strefie parkowania i nie uiścił należnej opłaty parkingowej, lecz jest jedynie zobowiązany do oceny, czy przedstawione przez zobowiązanego dowody są na tyle wiarygodne, że obalają ciążące na właścicielu pojazdu samochodowego domniemanie faktyczne, że to właśnie on był korzystającym z niego wówczas, kiedy opłata parkingowa nie została opłacona. To na zobowiązanym ciąży ciężar obalenia ciążącego na nim domniemania faktycznego, a więc niewystarczające jest wykazanie, że w kwestii, kto użytkował w danym dniu i miejscu pojazd samochodowy istnieją pewne wątpliwości (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2016 r., sygn.. akt I OSK 1103/16, LEX nr 2118710). Tym samym zarzut dotyczący błędu co do osoby zobowiązanej należało uznać za nieusprawiedliwiony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) nawiązującego do przedawnienia zobowiązania, stwierdzić należy, że w myśl powołanego przepisu obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1, art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Z powołanego przepisu wynika zatem, że obowiązek uiszczenia opłat przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty powinny zostać uiszczone. W okolicznościach stanu faktycznego sprawy mamy do czynienia z opłatami, których obowiązek zapłaty powstał w 2010 r. Zatem o przedawnieniu zaległych opłat mona mówić po upływie roku 2015. Postanowienie Prezydenta działającego w sprawie jako organ I instancji zostało wydane [...] stycznia 2015 r. Natomiast postanowienie SKO, czyli organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie od postanowienia uznającego zarzuty za nieuzasadnione Kolegium wydało w dniu [...] marca 2015 r. Zatem zostało ono wydane przed upływem 5 letniego terminu przedawnienia opłat, liczonego od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty te winny być uiszczone. Termin ten mijał bowiem w dniu 31 grudnia 2015 r. Podkreślić jeszcze raz w tym miejscu należy, że oceny legalności zaskarżonego aktu dokonuje się według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu, w tym konkretnym przypadku na dzień 15 marca 2015 r. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.