II SA/Ol 658/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na czynność Komendanta Wojewódzkiego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie usunięcia punktów z ewidencji kierowców oddala skargę. Z akt sprawy przekazanych Sądowi wraz ze skargą wynika, że w dniu 25 maja 2015 r., K. W. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o usunięcie z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego 6 punktów karnych przypisanych za popełnione naruszenie, w związku z odbyciem szkolenia w dniu 28 czerwca 2014 r., potwierdzonego zaświadczeniem z Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego. Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r., organ poinformował kierowcę, że uczestniczył on w szkoleniu zmniejszającym ilość punktów przyznanych za naruszenia w ruchu drogowym dwukrotnie w ciągu 6 miesięcy. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488; zwanego w dalszej części uzasadnienia rozporządzeniem), kierowca może uczestniczyć w szkoleniu nie częściej niż raz na 6 miesięcy. Komendant Wojewódzki Policji dodał - odnosząc się do zarzutów kierowcy, dotyczących wydania § 8 ust. 7 rozporządzenia z przekroczeniem delegacji ustawowej - że jako organ prowadzący ewidencję, nie jest władny do stwierdzenia przekroczenia delegacji ustawowej przepisów prawnych. Ponadto, przytoczony wyżej przepis nie został uznany za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny, a więc pozostaje aktualny i obowiązujący. K. W. w dniu 9 lipca 2015 r. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na odmowie usunięcia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego 6 punktów karnych przypisanych za popełnione naruszenia, w związku z odbytym szkoleniem. W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia 31 lipca 2015 r., organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r. Jednocześnie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie został już wyczerpany tryb określony w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako p.p.s.a., gdyż w dniu 16 października 2014 r., do Urzędu Miasta wpłynęło pismo K. W. w którym (w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, dotyczącym skierowania na egzamin kontrolny) poinformował on organ o odbyciu dwóch szkoleń i tym samym, w tym dniu, w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a., dowiedział się o podjęciu czynności przez organ administracji. W skardze, złożonej do tut. Sądu, K. W. zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji naruszenie § 8 ust. 7 rozporządzenia w związku z art. 130 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy § 8 ust. 7 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem ustawowej delegacji, zawartej w art. 130 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i w związku z powyższym jest niezgodny z tą ustawą, wobec czego nie powinien mieć zastosowania. Skarżący wniósł o: stwierdzenie bezskuteczności czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji, polegającej na odmowie usunięcia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego 6 punktów karnych przypisanych skarżącemu za popełnione naruszenie w związku z odbyciem przez niego szkolenia w dniu 28 czerwca 2014 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in. że skarżący przystąpił do szkolenia w dniu 11 stycznia 2014 r., które to spowodowało redukcję o 6 liczby punktów karnych przypisanych mu za naruszenie popełnione w dniu 29 listopada 2013 r. Następnie, w dniu 28 czerwca 2014 r. skarżący odbył kolejne szkolenie, które winno skutkować zmniejszeniem liczby punktów karnych o kolejne 6, albowiem § 8 ust. 7 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 pkt 3 i 4 prawa ruchu drogowego. Upoważnienie ustawowe zawarte w wyżej przytoczonym przepisie prawa uprawnia bowiem do wydania rozporządzenia jedynie w zakresie programu szkolenia i jednostki upoważnionej do prowadzenia szkolenia oraz liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. W - tak skonstruowanym upoważnieniu, zdaniem skarżącego, nie mieści się § 8 ust. 7 rozporządzenia określający dodatkowe ograniczenia w zakresie odejmowania punktów za naruszenie przepisów dotyczących ruchu drogowego. Podniesiono w skardze, że zgodnie z brzmieniem art. 130 ust. 3 prawa ruchu drogowego, kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. A zatem, jedyne ograniczenie w możliwości uczestniczenia w szkoleniu skutkującym redukcją punktów karnych dotyczy kierowców w okresie roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Zdaniem skarżącego oznacza to, że przepis § 8 ust. 7 rozporządzenia przewidujący możliwość odbywania szkoleń raz na sześć miesięcy jest niezgodny z art. 130 ust. 4 pkt 3 i 4 przez to, że po pierwsze przekracza delegację ustawową, a po drugie, że reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy (sferę praw i wolności obywatelskich). W konsekwencji przepis ten nie może znaleźć zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Skarżący argumentował dalej, że skoro przystąpił do szkolenia w dniu 28 czerwca 2014 r., a ograniczenie o którym mowa wart. 130 ust. 3 zdanie 2 prawa ruchu drogowego nie znajduje do niego zastosowania, organ winien usunąć kolejne 6 punktów karnych. W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie jako spóźnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn.. akt II SA/Ol 1104/15 odrzucił skargę uznając, że została ona wniesiona po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn.. akt I OSK 591/16 uchylił postanowienie z 3 grudnia 2015 r. wyjaśniając, że brak było podstaw do uznania, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie była spóźniona i w konsekwencji odrzucenia jej przez Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718., zwanej dalej: p.p.s.a) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a) Dokonując tak rozumianej kontroli uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej przedmiotem kontroli Sądu była czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie usunięcia punktów z ewidencji kierowców. Skarżący w dniu 11 stycznia 2014 r. odbył szkolenie, które spowodowało redukcję o 6 liczby punktów karnych przypisanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Następnie, w dniu 28 czerwca 2014 r. (a więc w ciągu sześciu miesięcy) odbył kolejne szkolenie, które w jego ocenie winno skutkować odjęciem kolejnych 6 punków za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do oceny trafności stanowiska organu, który uznał, że ze względu na brzmienie § 8 ust. 7 rozporządzenia nie zmniejszy liczby punktów obciążających skarżącego z uwagi na okoliczność, że skarżący w ciągu 6 miesięcy dwukrotnie uczestniczył w szkoleniu. Organ powołał się na § 8 ust. 7 rozporządzenia, który stanowi, że kierowca może uczestniczyć w szkoleniu nie częściej niż raz na 6 miesięcy. Wskazać należy, że przepis art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz, że określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się ją do tej ewidencji. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów (art. 130 ust. 2 prawa o ruchu drogowym). Zmniejszenie liczby punktów, a więc ich usunięcie z ewidencji, powoduje również odbycie przez kierowcę na własny koszt szkolenia (art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym). Na podstawie delegacji określonej w art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, Minister Spraw Wewnętrznych wydał w dniu 25 kwietnia 2012 r. rozporządzenie w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W akcie tym określa się w szczególności, że ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1), że wpisu do ewidencji dokonuje policjant lub pracownik jednostki Policji (§ 4 ust. 8), z tym, że wpisu ostatecznego dokonuje się, jeżeli naruszenie przepisów ruchu drogowego stwierdzone zostanie prawomocnym wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym, a wpisu tymczasowego niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, jednakowoż - po stwierdzeniu naruszenia jednym ze ww. rozstrzygnięć - wpis ten staje się wpisem ostatecznym (§ 4 ust. 1, 2 i 4), a ponadto, że organ prowadzący ewidencję usuwa z niej punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła 24 punkty, a w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym - 20 punktów (§ 6 ust. 1 pkt 3). Nadto organ prowadzący ewidencję usuwa punkty w razie odbycia szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z zastrzeżeniem § 8 ust. 4 – 6 (§ 6 ust. 1 pkt 4). Z § 8 rozporządzenia wynika, że szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, organizuje dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (ust. 1). Potwierdza on odbycie szkolenia, wydając uczestniczącemu w nim kierowcy zaświadczenie. Kopię zaświadczenia o odbyciu szkolenia przez kierowcę dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego niezwłocznie przesyła komendantowi wojewódzkiemu Policji właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania kierowcy (ust. 2). Kierowcy wpisanemu do ewidencji, po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji, zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6 (ust. 4). Liczba punktów odjętych z tytułu odbytego szkolenia nie może być większa od liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego przed jego odbyciem (ust. 5). Odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 (ust. 6). Kierowca może uczestniczyć w szkoleniu nie częściej niż raz na 6 miesięcy (ust. 7). Z uwagi na to, że skarżący kwestionuje zgodność z Konstytucją przepisów rozporządzenia, a w szczególności przepisu § 8 tego aktu, należy powołać art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie do wydania rozporządzenia zawarte w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym spełnia te wymagania. Według tego przepisu minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Sąd nie podziela poglądu zawartego w skardze, że kwestionowane rozporządzenie jest sprzeczne z delegacją ustawową. Regulacja zawarta § 8 ust. 7 rozporządzenia oraz w art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest spójna i służy realizacji celu unormowań ustawowych, czyli motywowaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W ocenie Sądu, ustrojodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań delegowanych do rozporządzenia. Zakwestionowany przepis § 8 ust. 7 rozporządzenia z 2012 r. niewątpliwie realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Należy przyjąć bowiem, że regulacja określona w § 8 ust. 7 rozporządzenia z 2012 r. mieści się w zakresie delegacji określonej w art. 130 ust. 4 pkt 2 u.p.r.d. (warunki i tryb prowadzenia ewidencji), niewątpliwie bowiem kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji. Nie można też zaprzeczyć, że ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych częściej niż jeden raz na pół roku ma na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy, a także zapobieganie naruszeniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Cel ten osiągany jest poprzez samo nałożenie obowiązku poddania kierowcy wielokrotnie naruszającego przepisy ruchu drogowego określonym procedurom weryfikacyjnym (tak w zakresie praktycznych umiejętności prowadzenia pojazdów, jak też posiadanych ku temu predyspozycji psychologicznych) oraz poprzez eliminację z grona uprawnionych do kierowania pojazdami tych kierowców, którzy przeszli ww. procedury weryfikacyjne ze skutkiem negatywnym. Wskazać dalej należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999r. K 6/99 zwrócił uwagę , że treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W innym wyroku z 16 lutego 1999 r. SK 11/98 Trybunał Konstytucyjny podkreślił konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym zwłaszcza w sytuacjach kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości. W ocenie Sądu, regulacja zawarta w § 8 ust. 7 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zaakceptowanie stanowiska przedstawionego w skardze pozostawałoby w kolizji z celem ustawy oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn naruszają przepisy ruchu drogowego, a w dowolnej chwili mogliby zmniejszyć liczbę punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego poprzez odbywanie dowolnej liczby szkoleń o których mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Na gruncie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezsporny jest fakt odbycia przez skarżącego w dniu 11 stycznia 2014 r. i w dniu 28 czerwca 2014 r. szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego. Jak słusznie wskazał Komendant Wojewódzki Policji, szkolenie z dnia 28 czerwca 2014 r. nie mogło zostać uznane, bowiem zostało odbyte z naruszeniem § 8 ust. 7 rozporządzenia z 2012 r. Celem tego przepisu jest wyeliminowanie sytuacji, w której kierowca może uczestniczyć w kursie w każdym czasie, jeśli tylko uzna, że uzyskał zbyt dużą liczbę punktów. Bez wskazanych wymogów co do uczestnictwa w kursie cel jego byłby fikcyjny, służyłby bowiem wyłącznie usuwaniu punktów i był skutkiem kalkulacji matematycznej, a nie wdrażaniem do przestrzegania przepisów ustawy. Ponadto funkcja dyscyplinująca powyższego przepisu, regulującego skutki przekroczenia 24 punktów nie byłaby spełniona, gdyby w każdym czasie można było odbyć szkolenie i odjąć punkty poniżej tej granicy. Na marginesie wskazać jedynie należy, że na gruncie § 8 ust. 6 rozporządzenia (a więc regulacji bardzo zbliżonej do unormowań zawartych w § 8 ust. 7) ugruntowało się orzecznictwo w którym dominuje pogląd o konstytucyjności ww. przepisu rozporządzenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 - Lex nr 745196, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10 - Lex nr 990279, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10 - Lex nr 1069603 oraz z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 73/11 - nie publ., z dnia 15 marca 2012r., sygn. akt I OSK 413/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012r.., sygn. akt VII SA/Wa 1348/12, oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Ol 878/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.