III SA/Kr 117/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Rektora [....] z dnia 24 listopada 2015 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyjęcia na I rok studiów III stopnia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Rektora [....] na rzecz skarżącego P. T. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 listopada 2015 r., nr [...] Rektor Politechniki utrzymał w mocy decyzję Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Inżynierii [...] z dnia [...] 2015 r. o nieprzyjęciu skarżącego P. T. na l rok studiów III stopnia, prowadzonych w roku akademickim 2014/15, w systemie stacjonarnym, w dziedzinie Nauki [...] i dyscyplinie [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący w piśmie z dnia 4 stycznia 2015 r. skierowanym do rektora Politechniki domagał się przywrócenia terminu rozmowy kwalifikacyjnej na studia doktoranckie, na kierunek [...], na rok akademicki 2014/15. Decyzją Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Inżynierii [...] Politechniki, z dnia [...] 2015 r., odmówiono skarżącemu przyjęcia na l rok studiów III stopnia, prowadzonych w roku akademickim 2014/15, w systemie stacjonarnym, w dziedzinie Nauki [...] i dyscyplinie [...]. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie w którym zarzucił, że: - w obiegu prawnym funkcjonują dwie decyzje, gdyż na uprzednio wydaną decyzję z dnia [...] 2014 r. zostało złożone odwołanie, które nie zostało rozpatrzone; - pod uwagę wzięto średnią ze studiów rolniczych zamiast korzystniejszej ze studiów psychologicznych; - oceniono odpowiedź tylko na pierwsze pytanie pozostawiając pozostałe odpowiedzi bez oceny; - nie dopuszczono do prezentacji artykułu skarżącego ze zakresu psychiatrii; - zagadnienia ekologiczne i mikrobiologiczne, a także psychologiczne i psychiatryczne nawiązywały do dyscyplin oferowanych przez wydział, ponadto tematem przyszłej pracy doktorskiej były również zagadnienia psychologiczne w transporcie; zagadnienia psychologii i psychiatrii, rolnictwa, ekologii i mikrobiologii nawiązywały do dyscyplin oferowanych na wydziale także poprzez metodykę i zastosowane narzędzia analizy statystycznej; - komisja nie wzięła pod uwagę publikacji, prac w projektach badawczych i innych elementów dorobku naukowego; nie podano globalnej oceny przez co nie wiadomo skąd pochodzi próg punktów czy ocen pozwalający na przyjęcie kandydata, przez co decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 207 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.). Decyzją z dnia [...] 2015 r. Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna Wydziału Inżynierii [...] uchyliła zaskarżoną decyzję. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że decyzja została błędnie uchylona przez organ I instancji, gdyż pod decyzją nie ma podpisów wszystkich członków komisji rekrutacyjnej, a w nagłówku nie ma nazwy komisji tylko nazwa kierownika studiów doktoranckich. Nadto decyzję wydano po rozmowie kwalifikacyjnej, a dotyczy ona dopuszczenia do tej rozmowy; decyzję wydano po czasie określonym na odpowiedź organu. Decyzją z dnia [...] 2015 r. Rektor Politechniki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] 2015 r. Wydziałowa Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Inżynierii [...] orzekła o nieprzyjęciu skarżącego na l rok studiów III stopnia, prowadzonych w roku akademickim 2014/15, w systemie stacjonarnym, w dziedzinie Nauki [...] i dyscyplinie [...]. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, powołując się na treść art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. póz. 267 ze zm.) w związku z art. 207 ust. 1, art. 196 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 2 ust. 7 uchwały nr [...] Senatu Politechniki z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie warunków i trybu rekrutacji na l rok stacjonarnych i niestacjonarnych studiów III stopnia przewidzianych do uruchomienia w roku akademickim 2014/15, wskazał, że w postępowaniu rekrutacyjnym Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna ustaliła średnią skarżącego ze studiów w wys. 3,61. Po przeprowadzeniu rozmowy kwalifikacyjnej w dniu 4 marca 2015 r. skarżący otrzymał ocenę 2,0. Wyjaśniono, że tak niska ocena z rozmowy kwalifikacyjnej spowodowana została brakiem wiedzy skarżącego na temat stanu badań w zakresie wymienionej przez kandydata tematyki z zakresu wpływ transportu na rozwój grzybów. Pozostałe odpowiedzi dot. psychologii i psychiatrii nie zostały ocenione z uwagi na brak związku z prowadzonymi na Wydziale Inżynierii [...] studiami doktoranckimi. Odmowa przyjęcia na wybrany kierunek studiów nastąpiła na skutek otrzymania oceny z rozmowy kwalifikacyjnej poniżej 3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że podtrzymuje dotychczasową argumentację w sprawie zawartą w złożonych dotychczas odwołaniach i dodał, że w decyzji brak jest pieczęci nagłówkowej organu bądź zapisu ją zastępującego. Decyzją z dnia 24 listopada 2015 r. Rektor Politechniki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że od decyzji organu I instancji złożono tylko jedno odwołanie. Zdaniem organu przed obecnie rozpatrywanym odwołaniem nie zostało wniesione odwołanie od tej decyzji zatem nie jest wiadomym jakie argumenty miał na uwadze skarżący. Odnosząc się do zarzutu braku pieczęci nagłówkowej organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do treści art. 107 § 1 K.p.a. decyzja musi wskazywać jedynie oznaczenie organu, który ją wydał, natomiast pieczęć organu nie jest wymagana. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w które podniósł, że podtrzymuje argumentację zawartą we wszystkich złożonych odwołaniach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako: "P.p.s.a.". Jednocześnie zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych – decyzje o przyjęciu lub o odmowie przyjęcia na studia akademickie są uznawane za indywidulane akty administracyjne. Do decyzji tych zgodnie z treścią art. 207 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcia przez organa szkoły wyższej, w indywidualnych sprawach studentów, jak również postępowania w których one zapadają, muszą zachowywać chociażby minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony, przy zachowaniu autonomii szkoły wyższej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 roku, w sprawie SK 18/99, publik. w OTK z 2000 r. nr 7, poz. 258). Nie ulega wątpliwości, że choć decyzje organów uczelni, w kontekście wyrażonej w art. 77 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii szkół wyższych nie muszą spełniać tak surowych kryteriów, jak decyzja organu administracji publicznej, to jednak skoro podlegają kontroli pod względem zgodności z prawem prowadzonej przez sąd administracyjny muszą spełniać przynajmniej podstawowe wymogi umożliwiające przeprowadzenie tej kontroli. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem skargi w niniejszym postepowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja organu odwoławczego. Z zasad wyrażonych w art. 15 K.p.a. i 138 K.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej drugiej instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej (zob. wyroki WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1024/13, LEX nr 1406972, oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 13/13, LEX nr 1325761; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1147/10, LEX nr 1083547). W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., IV SA/Po 1076/13, LEX nr 1433205, WSA w Poznaniu trafnie dostrzegł, iż "dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (por. też wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834; z dnia 21 kwietnia 2011 r., II FSK 1852/09, LEX nr 1081276). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 138 K.p.a. nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie. Z treści zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że skarżący złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zarzut odwołania uznano za niezasadny, a zaskarżona decyzja zawiera elementy wymagane przez obowiązujące przepisy K.p.a. W treści zaskarżonej decyzji nie ma śladu ponownego całkowitego zbadania sprawy przez organ odwoławczy. Odnośnie zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że od decyzji organu I instancji z dnia 16 września 2015 r. wpłynęło jedno tylko odwołanie, zatem nie wiadomo jakie argumenty miał na myśli skarżący. W ocenie Sądu skoro skarżący w odwołaniu z dnia 27 października 2015 r. podtrzymał argumentację przedstawioną w dotychczas złożonych odwołaniach (z dnia 10 kwietnia 2015 r. i z dnia 20 maja 2015 r.), to organ odwoławczy w ramach obowiązku całościowego rozpoznania sprawy miał obowiązek odniesienia się do podniesionych w nich zarzutów. Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 r., nr 9, str. 109). Tymczasem w badanej sprawie Rektor odniósł się jedynie do zarzutu braku pieczęci nagłówkowej słusznie uznając, że przepis art. 107 § 1 K.p.a. nie wymaga umieszczenia na decyzji takiej pieczęci. Poza naruszeniem zasady dwuinstancyjności Sąd stwierdza, że decyzja organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 K.p.a. Podkreślić należy, że integralnym elementem wydanej przez organ administracji decyzji jest jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 K.p.a. Kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Obowiązkiem każdego organu jest zatem wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 9 (zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej) i art. 11. k.p.a. (zasada przekonywania) – czyli wyjaśnienie stronie zasadności kierowanego do niej rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Chodzi zatem o wytłumaczenie dlaczego organ zastosował dany przepis do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że decyzja Rektora Politechniki z dnia [...] 2014 r. nie spełnia powyższych wymogów. Decyzja ta, w zasadzie nie zawiera uzasadnienia ani faktycznego, ani prawnego. Zatem zaskarżona decyzja w wyniku wydania bez ponownego rozpatrzenia sprawy oraz niespełnienie wymogów z art. 107 K.p.a. obarczona jest uchybieniami procesowymi uniemożliwiającymi ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd nie może dokonywać własnych ustaleń, gdyż w istocie zastępowałby tym samym organy administracji, podczas gdy Sąd powołany jest do kontroli legalności zaskarżonych decyzji. Rodzaj stwierdzonych przez Sąd naruszeń proceduralnych czynią przedwczesną ocenę merytoryczną sprawy. Uznając więc, że zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. rozpoznając ponownie sprawę w poszanowaniu art. 15 K.p.a. i art. 138 K.p.a. organ odwoławczy będzie zobowiązany wydać decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, ze wskazaniem konkretnej podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, jak również w wyczerpujący sposób odniesie się do wszystkich zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniach oraz w skardze.