II SA/Bk 384/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi A. S. i A. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku oraz poprzedzającego jej wydanie postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], uchylił: - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB w S.) z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], nakazującą J. K. i S. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego o rzucie w kształcie litery "L" i wymiarach sumarycznych 8,30m x 7,00m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w S., - oraz postanowienie PINB w S. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], wstrzymujące roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji i nakładające obowiązki na inwestorów, i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzja PWINB w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Pracownicy PINB w S. przeprowadzili w dniu [...] października 2015 r. kontrolę na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w S., podczas której ustalili, że na powyższej działce wybudowany jest niewykończony i nieużytkowany budynek mieszkalny o rzucie w kształcie litery "L", składający się z części jednokondygnacyjnej o wym. 3,60 m x 3,30 m i części dwukondygnacyjnej o wym. 7,00 m x 5,00 m. Właściciele budynku, czyli J. K. i S. K. nie przedstawili pozwolenia na jego budowę. Wobec powyższego PINB w S. wszczął postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku. W dniu [...] listopada 2015 r. organ wydał, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., postanowienie nr [...], którym wstrzymał J. K. i S. K. roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku oraz zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do dnia [...] lutego 2016 r. zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ żądane dokumenty nie zostały przedłożone, PINB w S. decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., nakazał J. K. i S. K. rozbiórkę przedmiotowego nieużytkowanego budynku mieszkalnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K. PWINB w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], uchylił decyzję PINB w S. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], oraz postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że powstał on w latach 70-tych XX w., pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Przepis art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. stanowi, że przepisu art. 48 (dotyczącego obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie organu, pojęcia "zakończenie budowy" sformułowanego w przepisie art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie należy utożsamiać ze zdatnością obiektu do użytkowania przy zachowaniu przepisów techniczno-budowlanych. Budowa przedmiotowego obiektu zakończyła się przed dniem wejścia w życie "nowej" ustawy na określonym etapie i po 1 stycznia 1995 r. roboty budowlane nie były już prowadzone. Istnieje on w takiej formie do dzisiaj, zatem jego legalizacja winna być prowadzona na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Natomiast to, czy obiekt nadaje się do użytkowania w określonym charakterze i czy jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, może być oceniane na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego. W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, nakazanie rozbiórki nawet części obiektu, której budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. nie jest dopuszczalne na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Tym bardziej przepis ten nie będzie miał zastosowania, gdy pod rządami "starej" ustawy wybudowany został cały obiekt. Dalej organ wyjaśnił, ze z uwagi na fakt, iż S. K. w swoim odwołaniu kwestionował nie tylko zaskarżoną decyzję, ale całe prowadzone postępowanie, w tym również niezaskarżalne postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, tutejszy organ uchylił oba te rozstrzygnięcia, przez co umożliwił organowi pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu w tej sprawie, wdrożenie właściwej procedury legalizacyjnej, przewidzianej w przepisach ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli A. S. i A. S., w której zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. 2016 r., poz. 290) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w następstwie uznania, iż budowa przedmiotowego budynku została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., co nie jest zgodne ze stanem faktycznym i doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, będące konsekwencją przyjęcia, iż w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowalne z 1974 r.; - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, iż budowa przedmiotowego budynku została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., zaś co spowodowało niezastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego z 1994 r. w sytuacji, gdy przepis ten nakazuje rozbiórkę budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę; - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, pomimo iż taki obowiązek ciąży na organie administracji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołali treść art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., a następnie wskazali, że oba organy ustaliły, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże organ administracyjny II instancji niewłaściwie uznał, iż budowa przedmiotowego budynku została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zakończenia budowy", a zatem w tej mierze należy się oprzeć na poglądach wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za zakończenie budowy obiektu budowlanego przyjmuje się już doprowadzenie budowy do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowy budynek nie nadawał się i nie nadaje się nawet częściowo do normalnej eksploatacji zgodnej z jego przeznaczeniem. Nikt nigdy w nim nie mieszkał ani nie mieszka, co oznacza, że nie był on nigdy użytkowany. Budowa zatem nie została zakończona, a faktyczne zaprzestanie prac w niedokończonym budynku nie może przesądzać o zakończeniu budowy w rozumieniu cytowanych przepisów. Dalej skarżący wskazali, że przedmiotowy budynek ma przeznaczenie mieszkalne, a zatem aby można było go użytkować powinien on spełniać wymagania zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powinien on być zaopatrzony w wodę, posiadać instalację odprowadzającą ścieki sanitarne w sposób niezagrażający środowisku naturalnemu oraz posiadać system ogrzewania umożliwiający utrzymanie odpowiedniej temperatury w pomieszczeniach mieszkalnych. Urządzeń takich zaś w przedmiotowym budynku nie stwierdzono. Konsekwencją więc błędnych ustaleń w tym zakresie było niezastosowanie przez organ wyższego stopnia art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., który nakazuje rozbiórkę budynku bez pozwolenia na budowę i uchyleniem decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja PWINB w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], która uchyliła decyzję PINB w S. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], oraz postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] i sprawę przekazała do ponownego rozpoznania temu organowi. Na samym początku wyjaśnienia wymaga, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13). Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Zauważenia jednak wymaga, że o ile organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, o tyle o treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11). Powyższe oznacza więc, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12). Jak słusznie bowiem zauważono, decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn wyłącznie procesowych decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i poprzedzające je postanowienie z uwagi na fakt, że organ ten zastosował niewłaściwą podstawę prawną, tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) zamiast przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/11). Zmiana bowiem podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 100/11). W sytuacji więc, gdy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 25/11). Zresztą wydanie rozstrzygnięcia na podstawie prawnej wynikającej z innej ustawy rodzi obowiązek przeprowadzenia postępowania od początku, w pełnym zakresie, w oparciu o inne przesłanki, które należy dopiero zbadać. To zaś przesądza o tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd nie podziela także zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Strona skarżąca powyższych naruszeń dopatruje się w braku odniesienia się przez organ II instancji do faktu, że przedmiotowy budynek nie jest użytkowany. Jak wynika natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ przyjął za własne ustalenia organu I instancji, że obiekt ten nie nadaje się do użytkowania w charakterze mieszkalnym z uwagi na brak niezbędnych instalacji i wykończenia. Organ ten jednak wskazał, że kwestia ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż pojęcie "zakończenia budowy" sformułowane w art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. nie należy utożsamiać ze zdatnością obiektu do użytkowania. Sąd stanowisko powyższe w pełni akceptuje. Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 103 ust. 2 oraz art. 48 ust. 1 P.b. z 1994 r. Przepis art. 103 ust. 2 P.b. stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przywołane w uzasadnieniu skargi orzeczenia sądów administracyjnych (ale także wiele innych, np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 230/15 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II SA/Op 242/11), które za zakończenie budowy obiektu, w rozumieniu art. 103 ust. 2 P.b., traktują taki stan budynku, który pozwala na jego przekazanie do normalnej eksploatacji i użytkowania, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Z uzasadnień tych orzeczeń wynika bowiem wprost, że w stanach faktycznych tamtych spraw chodziło o zdefiniowanie pojęcia "zakończenia budowy obiektu przed 1 stycznia 1995 r." ze względu na fakt, że po tej dacie na obiekcie takim prowadzono jeszcze roboty budowlane. W stanie faktycznym niniejszej zaś sprawy, wszelkie roboty budowalne zostały na przedmiotowym obiekcie budowlanym zakończone już w latach 70 – tych XX wieku. Obiekt ten, co jest niesporne, nigdy nie został ukończony, ale nie zmienia to faktu, że jest on obiektem budowlanym, którego budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Jak trafnie bowiem podniesiono w wyroku NSA w Krakowie z dnia 31 października 1996 r., sygn. akt SA/Kr 2859/95, przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono. Sąd orzekający w składzie niniejszym w pełni podziela wyrażony powyżej pogląd, który zresztą w orzecznictwie sądów administracyjnych jest rozpowszechniony. I tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 322/12, zawarł tezę, że generalną zasadą jest bezpośrednie stosowanie przepisów ustawy nowej, a wyjątek dotyczy jedynie zakazu stosowania przepisu art. 48 nowej ustawy do obiektów ukończonych przed 1 stycznia 1995 r. Rozwijając ją w uzasadnieniu stwierdził, że "tylko w to miejsce, a więc co do obiektów (lub ich części) wzniesionych bez pozwolenia lub bez zgłoszenia, ustawodawca nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych". Także w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1076/97, stwierdzono, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mogłyby być stosowane wtedy, gdyby wszelkie prace budowlane prowadzone przez skarżącą, a objęte niniejszym postępowaniem, zakończone zostały przed 1 stycznia 1995 r., albo gdyby postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte także przed tą datą. W tym miejscu wyjaśnienia także wymaga, że jak trafnie podniesiono w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 459/14, przepis art. 103 ust. 2 P.b., będący przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, wypełniających hipotezę art. 48 w odniesieniu tylko do obiektów budowlanych, a nie np. robót budowlanych. Zauważenia więc od razu wymaga, że w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie, gdyż, co nie jest kwestionowane, mamy do czynienia z obiektem budowlanym a nie robotami budowalnymi. Ma rację także organ odwoławczy, że w odniesieniu do obiektów wzniesionych samowolnie, czym innym jest ustalenie stanu niezgodności z prawem wzniesionego obiektu, a czym innym podjęcie czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem. W pierwszym zatem etapie postępowania organ musi wykazać, że obiekt wzniesiono bez pozwolenia przed 1 stycznia 1995 r. lub po tej dacie, zaś drugi etap postępowania wiąże się z ustaleniem skutków samowolnego wybudowania obiektu i dopiero jego celem jest przywrócenie prawnego porządku budowlanego nazywane legalizacją samowoli budowlanej. Wtedy to zasadne będzie rozważanie, które przepisy będą miały zastosowanie przy doprowadzeniu obiektu do stanu zgodności z prawem (por. NSA w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2480/12). Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.