II SA/Wr 400/16

Sygn. II SA/Wr 400/16 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), sędzia WSA Władysław Kulon, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi K.K. i M.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej ustalone granice działki oddala skargę w całości. W dniu 20.10.1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Ś. wszczął na wniosek gminy S. na podstawie art. 7 ust.1 pkt 5 i art. 30 ust.1 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163) postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granic działki drogowej nr 97, z udziałem właścicieli działek przyległych nr 68 J.H., nr 69 A.A., nr 70 E.G., nr 71 R.J., nr 72 Z.K., nr 73 M.B., nr 74 B.L. i nr 75 A.M.. Jak wskazano, zachodzi sprzeczność pomiędzy pierworysem stanu posiadania a śladami i znakami granicznymi na gruncie. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego na podstawie art. 33 ust. 1 i 3 ustawy zatwierdził ustalone granice działki nr 97 oraz działek przyległych, gdyż strony przyjęły ustalony przez geodetę przebieg granic, co potwierdziły podpisami w protokole granicznym z dnia 21.10.1993 r. Jak wynika z prawomocnego wyroku sygn. akt II SA/Wr 119/14 z dnia 20 maja 2014 r. tut. Sąd oddalił skargę K.K. na decyzję SKO w W. z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z 1993 r. Według uzasadnienia tego wyroku, SKO dokonało oceny decyzji merytorycznej według wszystkich przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 k.p.a., o ile nawet sam wniosek skarżącej zawierał zarzut rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z analizą zawartą w decyzji SKO, nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W szczególności nie nastąpiło rażące naruszenie art. 33 p.g. i k. stanowiącego podstawę prawną decyzji od rozgraniczeniu nieruchomości w przypadku ustalenia granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Z protokołu granicznego wynika, że w czynnościach ustalenia przebiegu granicy brali udział wszyscy zainteresowani właściciele, którzy zgodnie przyjęli ustalony przebieg granic. W ocenie SKO nie miały znaczenia powstałe później dowody mogące wskazywać na pewne nieprawidłowości przy odbieraniu oświadczeń stron. W dniu wydania decyzji merytorycznej bowiem nie istniały żadne przesłanki do kwestionowania zgodnego oświadczenia stron. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego skarżąca K. K. podtrzymała zarzut rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ust. 5 i 6 p.g. i k. wskutek błędnego przyjęcia, że strony złożyły zgodne oświadczenia, co nastąpiło z naruszeniem procedury w wyniku bezpodstawnego pominięcia dowodów (naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Oddalając skargę Sąd podzielił w całości argumentację organu. Sąd podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się ocen w oparciu o akta postępowania zwykłego, nie przeprowadza się zaś nowych dowodów w celu podważenia podstawy faktycznej decyzji merytorycznej. Wady muszą tkwić w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Podstawą stwierdzenia nieważności są wady materialnoprawne decyzji, a nie proceduralne. Dlatego bezzasadne były zarzuty procesowe skargi. Według skarżącej zresztą uchybień dopuścił się nie organ orzekający merytorycznie, lecz geodeta, który miał odebrać podpisy stron na protokole in blanco. Podważanie obecnie mocy prawnej protokołu było niedopuszczalne, gdyż oznaczało niedozwolone powtórzenie lub skontrolowanie materiału dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji merytorycznej. W postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania dowodowego co do istoty sprawy, lecz w oparciu o dotychczasowy materiał procesowy ocenia decyzję według przesłanek z art.156 k.p.a. W dniu 14.09.2015 r. do SKO wpłynął wniosek skarżącej M.Ł. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia 25 października 1993 r. Skarżąca dołączyła odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym 29 kwietnia 2001 r. M.M. w całości przez córkę M.Ł.. Według treści protokołu granicznego jako właściciel działki nr 74 brała udział w postępowaniu B.M.. Według aktualnego wypisu z rejestru gruntów wyłączną właścicielką działki nr 74 jest skarżąca. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 32 § 1 i art. 33 § 2 p.g i k. przez nie zachowanie terminu powiadomienia stron i brak pouczenia o skutkach niestawiennictwa na gruncie oraz nieprzedstawienie dokumentów świadczących o przeprowadzeniu oceny. W uzasadnieniu wywodziła, że właściciel powinien otrzymać wezwania do stawienia się na gruncie nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem, tymczasem czynności z udziałem geodety miały miejsce w dniu doręczenia wezwania. Uniemożliwiło to przygotowanie się stron i zrozumienia im znaczenia czynności. Z kolei wydanie decyzji musi poprzedzić ocena prawidłowości czynności geodety, zaś z treści akt i uzasadnienia decyzji nie wynika dokonanie takiej oceny. Tego samego dnia do organu wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez skarżącą K.K.. Wniosek zawiera identyczne zarzuty i ich uzasadnienie (skarżące działają przez tego samego pełnomocnika zawodowego). Według dołączonych do wniosku dokumentów skarżąca jest właścicielką działki nr 73 na podstawie spadkobrania po ojcu J.B. zmarłym dnia 24 marca 1995 r. i umowy zniesienia współwłasności z 1998 r. z udziałem m.in. M.B., która do tego czasu była wpisana do księgi wieczystej jako wyłączna właścicielka działki. Do wniosku dołączono takie same dokumenty jak do poprzedniego wniosku (wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, protokół graniczny i dokumenty mające podważyć jego moc dowodową, decyzja merytoryczna). Z akt sprawy nie wynika w jaki sposób i z jakich przyczyn organ dokonał łącznej oceny obu wniosków, jednak postanowieniem z dnia [...] r. po ich rozpatrzeniu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 października 1993 r., powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 oraz 123 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Jak stwierdził organ, wniosek dotyczy sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu (podano błędną sygnaturę akt) oddalającym skargę K.K. na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1993 r. W postępowaniu tym zbadano wszystkie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Wnioski dotyczą zatem sprawy prawomocnie osądzonej, co wklucza wszczęcie postępowania. Postanowienie to zaskarżyły skarżące wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 32 § 1 i art. 33 § 2 p.g. i k., art. 61a w związku z art. 60, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik powtórzył dotychczasowe zarzuty wobec czynności geodety oraz zarzut naruszenia ustawy. Jak podkreślił, nieuzasadnione było przyjęcie stanu prawomocnego osądzenia sprawy, skoro obecnie zgłoszone zostały inne podstawy rażącego naruszenia prawa. Nastąpiło rażące naruszenie procedury rozgraniczeniowej. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ podtrzymał stanowisko, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji z 1993 r. została prawomocnie osądzona. Stanowiło to uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 61a § 1 k.p.a.). Ocena ta wynika z treści uprzednio wydanych decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności oraz wyroku sądowego w związku z treścią art. 134 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. Wydany wyrok orzekający o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 1993 r. był wiążący dla organu, ale także innych organów państwowych, sądów i innych osób. W skardze do sądu administracyjnego skarżące zarzuciły naruszenie art. 32 § 1 i art. 33 § 2 p.g. i k. oraz 61a w związku z art. 61 k.p.a. skoro skarżące wskazały odmienną podstawę nieważności postępowania, a ponadto art. 156 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. Pełnomocnik wniósł na tej podstawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1993 r. W uzasadnieniu skargi nadal kwestionowano prawidłowość czynności geodety i brak ich oceny przez właściwy organ. Nastąpiło rażące naruszenie procedury rozgraniczeniowej. W obszernym wywodzie prawnym pełnomocnik naświetlił znaczenie art. 61a k.p.a. i odniósł się krytycznie do wprowadzenia przesłanki "innych uzasadnionych przyczyn". Wśród nich wymienił wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, przez co, jego zdaniem, jej przyjęcie przez SKO jest zupełnie chybione. Następnie obszernie wywodził o znaczeniu w nin. sprawie kwestii interesu prawnego oraz uznania administracyjnego, których wadliwe rozpoznanie przez SKO nastąpiło z naruszeniem procedury (art. 7, art. 77 k.p.a.). W konkluzji powtórzył, że decyzja z 1993 r. jest nieważna, więc "zaskarżona decyzja nie może się ostać". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Miało mniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia, że skarga nie dostarczyła argumentów podważających zaskarżone postanowienie (nie zaś decyzję z 1993 r. jak się wydaję pełnomocnikowi), bowiem kontrola sądowa nie jest ograniczona treścią skargi. Zawartość akt administracyjnych od razu nasuwała pewne wątpliwości. Krąg stron postępowania rozgraniczeniowego i pominięcie wielu z nich w tym postępowaniu oraz brak precyzyjnego wykazania następstwa prawnego przez skarżącą, nie miało dla rozstrzygnięcia nin. sprawy znaczenia, tym niemniej organ mógłby wzmiankować o tym w uzasadnieniu. Bardziej istotne było, że organ wywodząc o przeszkodzie procesowej w postaci powagi rzeczy osądzonej nie dołączył do akt sprawy żadnego materiału procesowego sprawy uprzednio prawomocnie zakończonej, w szczególności zawartych w nim decyzji i wyroku sądowego, a jedynie powołał się na ich błędne sygnatury. W stanie sprawy wynikającym z przekazanych do sądu akt administracyjnych nie było jakichkolwiek ustaleń uzasadniających zaskarżone postanowienie. Organ nie wytłumaczył również, dlaczego rozpatrując dwa odrębne wnioski wydał jedno postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie, traktowanej przedmiotowo. Wyjaśnienie tych istotnych wątpliwości wymagało dołączenia uprzednio wydanego wyroku wraz z uzasadnieniem (art. 106 § 3 p.p.s.a.), opisanego powyżej. Wyrok ten potwierdza, że uprzednio zagadnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji merytorycznej z 1993 r. podlegało badaniu w postępowaniu nieważnościowym zainicjowanym przez jedną ze skarżących, zakończonym decyzją odmowną w sposób ostateczny i prawomocny, bowiem skarga na odmowę stwierdzenia nieważności została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga sprawę sądowoadministracyjną, nie zaś dylematy nauki prawa administracyjnego na tle wykładni art. 61a § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 58 § 1 pkt 4, art. 134 § 1, art. 153 i art. 170 – 171 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 365 – 366 k.p.c. i art. 16 § 1 k.p.a., tym niemniej jest zmuszony o nich wzmiankować. Najpierw jednak należy stwierdzić, że najmniejszych wątpliwości nie budzi zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do skarżącej K.K.. Nie miało bowiem znaczenia, że jej wniosek złożony uprzednio zawierał nieco odmienne okoliczności podane w uzasadnieniu, skoro na skutek tego wniosku organ i sąd dokonał całościowej, zupełnej kontroli ważności decyzji merytorycznej. Kontrola ta odniosła się w szczególności do zarzutu rażącego naruszenia wskazanych w obu wnioskach przepisów prawa materialnego, jak też dotyczyła twierdzonego naruszenia uprawnień procesowych stron. Stanowisko prawne sądów administracyjnych, w tym zakresie jest wyraźne (przykładowo wyroki II SA/Kr 208/14, I SA 2038/01, VII SA/Wa 547/08, I OSK 2016/12, I OSK 2829/12). Pewne wątpliwości mogły teoretycznie powstać w odniesieniu do wniosku drugiej skarżącej, bowiem organ nie wytłumaczył, dlaczego uprzednie rozstrzygnięcie sprawy nieważności decyzji na wniosek K.K. ma skutkować niedopuszczalnością wszczęcia postępowania na wniosek M.Ł.. Organ zaś podkreślił przede wszystkim istnienie przeszkody procesowej w postaci powagi rzeczy osądzonej, bez rozważenia jakie znaczenie ma kwestia tożsamości podmiotowej sprawy. Organ nie skonkretyzował ponadto argumentacji czerpanej z art. 170 p.p.s.a., czyli przepisu regulującego pozytywne skutki prawomocności materialnej wyroku sądu administracyjnego. Jak wskazano, omawiane zagadnienie budzi pewne kontrowersje w nauce prawa i orzecznictwie sądowym. Wymaga przypomnienia, że rozważana w nin. sprawie sytuacja polega na 1. wydaniu merytorycznej decyzji, która stała się ostateczna wskutek braku odwołania którejkolwiek z licznych stron, 2. wydaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji merytorycznej na wniosek jednej ze stron, przy czym decyzja odmowna stała się prawomocna wskutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny, 3. złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji merytorycznej ponownie przez tę samą stronę oraz ponadto takiego wniosku przez inną stronę (uczestniczącą zarówno w postępowaniu zwykłym przez poprzedników prawnych, jak i nieważnościowym oraz sądowym w charakterze strony – art. 12, art. 33 § 1 p.p.s.a.). Wymagało rozstrzygnięcia, czy w tej sytuacji zachodzi uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do jednej, a może obu stron (ogólniej – wszystkich dotychczasowych stron i innych uprawnionych podmiotów). O zasygnalizowanych kontrowersjach pisze przykładowo M. Romańska "Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych" Rozdział IV część 3.1 zwracając uwagę, że to nie skarga, lecz cechy przedmiotu zaskarżenia determinują podmiotowe i przedmiotowe granice sprawy sądowoadministracyjnej. Rozstrzygając nin. sprawę Sąd uwzględnił takie właśnie przedmiotowe ujęcie skutków wydanego uprzednio wyroku, zamykającego kwestię ważności decyzji merytorycznej wobec wszystkich zainteresowanych podmiotów. W tym zakresie Sąd podzielił argumentację prawną zawartą w komentarzu T. Wosia do art. 168 - 171 p.p.s.a. Autor podkreśla istotę skutku pozytywnego prawomocności wyroku, który polega na związaniu wynikającym z wyroku stanem prawnym na temat legalności skontrolowanego aktu. Komentatorzy i orzecznictwo zajmują się wprawdzie nieco odmienną sytuacją, czyli oceną wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny poprzez oddalenie skargi, to jednak zasadnicze oceny powinny być takie same ponadto w odniesieniu do opisanej powyżej sytuacji. Organ bowiem przystępując do badania kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji po uprzednim oddaleniu skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności, przystępował by tym samym do kontroli zasadności wyroku, którym jest bezwzględnie związany (art. 170 p.p.s.a.), podobnie jak strony. Można powtórzyć że wyrok ten stwierdza brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznej, a tym samym brak dopuszczalności wszczęcia postępowania, w tym kierunku, w szczególności na wniosek stron zakończonego postępowania zwykłego i nieważnościowego. Prawomocna odmowa stwierdzenia nieważności, czyli wydana w sprawie procesowej oddziaływuje również na moc prawną decyzji merytorycznej, którą wzmacnia przez wykluczenie możliwości badania jej ważności przez kogokolwiek w jakimkolwiek późniejszym postępowaniu. Wskazano już, że skarżące w rzeczywistości nie przedstawiły nowych podstaw nieważności decyzji (por. uzasadnienie uchwały I OPS 6/09, wyrok II OSK 1087/11 – gdyby postawić znak równości pomiędzy oddaleniem skargi na decyzję merytoryczną a oddaleniem skargi na odmowę stwierdzenia jej nieważności, również uzasadnienie wyroku I OSK 1635/14, wyroki VII SA/Wa 2258/15, I SA/Wa 3086/14, II SA/Po 19/16). Jak zaznaczono na wstępie, szczegółowe zarzuty skargi były bezzasadne. Nie wszczynając postępowania organ odmówił badania ważności decyzji i w zakresie sprawy, również sądowej, znajdowała się kwestia odmowy, nie zaś ważności. O ile pełnomocnik przytoczył zarzuty przeciwko decyzji merytorycznej dla wykazania odmienności obu wniosków i pominięcia przez organ i sąd tych okoliczności w sprawie prawomocnie zakończonej, to porównanie treści wniosków i zakresu badania w tej sprawie nie potwierdza tego zarzutu. Można dodać na marginesie, że złożenie na dokumencie podpisów in blanco upoważnia podmiot nim dysponujący do wypełnienia go dowolną treścią, zaś przystąpienie przez strony do czynności procesowej pozbawia znaczenia uchybienia procesowego organu przy powiadamianiu o niej. Wywody teoretycznoprawne skargi nie miały związku z istotą zagadnień wymagających rozstrzygnięcia. Sąd nie był uprawniony nie tylko do roztrząsania kwestii przesłanek nieważności decyzji, ale tym bardziej do orzekania o jej nieważności. Z uwagi na identyczność twierdzonych przesłanek nieważności w obu wnioskach, uwagi dotyczące braku zasadniczych odmienności w okolicznościach przytoczonych poprzednio i obecnie, odnoszą się oczywiście do obu skarżących. Skoro zatem istotny był aspekt przedmiotowy sprawy, czyli utrwalenie wyrokiem sądowym stanu ważności decyzji merytorycznej, zaś skutki prawomocności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności powinny być w tym przypadku identyczne, jak skutki prawomocności decyzji merytorycznej, to zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.