I GSK 1428/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Bd 679/16 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Bd 679/16 oddalił skargę M. Sp. z.o.o. w W. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia Taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23 maja 2016r. skarżąca złożyła do Wójta Gminy W., na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015r., poz. 139 - dalej: u.z.z.w.), wniosek o zatwierdzenie Taryf na wodę i ścieki dla znajdujących się na terenie Gminy W. miejscowości: W., W., M. i C. na okres od 1 sierpnia 2016r. do 31 lipca 2017r. Uchwałą z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...] Rady Gminy W. odmówiła zatwierdzenia Taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. w miejscowościach: W., W., M. i C. na okres od 1 sierpnia 2016r. do 31 lipca 2017r. W uzasadnieniu uchwały zakwestionowano metodologię przyjęcia wszystkich kosztów poniesionych do obliczania stawki przedstawionej we wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. w miejscowościach: W., W., M. i C. oraz sprzeczność Taryf z przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886). Po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał, że przedstawiona do zatwierdzenia Taryfa ustalona została z uwzględnieniem kosztów utrzymania wszystkich urządzeń kanalizacyjnych na terenie miasta w tym niezwiązanych ze świadczeniem usług na rzecz odbiorców usług z terenu Gminy W. W ocenie WSA zasadnie odmówiono zatwierdzenia taryfy z powodu naruszenia § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że błędnie odczytano treść taryfy, niemniej nie miało to wpływu na odmowę jej zatwierdzenia, ponieważ organ ostatecznie nie dokonał oceny subsydiowania skrośnego pomiędzy określonymi przez siebie grupami, ale przyjmując pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2016r. (sygn. akt II OSK 1354/14), prawidłowo uznał, że dochodzi do niego pomiędzy mieszkańcami gminy, a mieszkańcami miasta. W ocenie Sądu I instancji logicznym jest wskazanie Rady Gminy, że inne powinny być, mające wpływ na taryfę, koszty osób korzystających z całej sieci od kosztów osób korzystających jedynie z jej fragmentu. Sąd stwierdził, że na str. 17 wniosku wskazano, że brak zróżnicowania większości kosztów wynika z istniejących rozwiązań technicznych, i to w żaden sposób nie zostało przez Radę Gminy zakwestionowane. Niemniej to nadal nie oznacza, by koszty te zrównane dla mieszkańców korzystających z całej sieci z tymi dla korzystających z jej fragmentu, a nie chodzi tu o jedną grupę taryfową, mogły odbiegać od faktycznych kosztów realizacji świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uznając, że uzasadnienie zaskarżonego aktu pomijało kwestie możliwości oczekiwanej kalkulacji i różnicowania taryfowych cen i stawek opłat, dopuścił dowód z dokumentów w postaci przedłożonych dokumentów. Niemniej doszedł do przekonania, że nie zawierają one treści, które pozwoliłyby na inną ocenę niż dokonaną w uchwale. W szczególności dlatego, że dotyczą one konfliktu, jaki zaistniał na linii Wójt – Przedsiębiorstwo i oczekiwań by Sąd opowiedział się co do kwestii nieistotnych z punktu widzenia badania uchwały, gdzie stroną postępowania nie jest Wójt, ale Rada Gminy, która ma prawo i obowiązek samodzielnej oceny przedłożonej taryfy. Dotyczą też obowiązków innych podmiotów niż Przedsiębiorstwo, a to jego powinności zostały negatywnie ocenione w badanej uchwale. Oczekiwanie na uznanie prawa skarżącej do zysku miałoby swe uzasadnienie, gdyby przedstawiła ona realne koszty. Zrównanie kosztów taryfowej grupy odbiorców korzystających z fragmentu sieci z kosztami innych odbiorców, korzystających z całej, bez odpowiedniego uzasadnienia czyniły zarzuty skarżącej nieusprawiedliwionymi. WSA stwierdził, że skarżąca miała obowiązek wypełnić wszystkie tabele jakie wyznaczono we wzorze wniosku, gdyż ustawodawca uważa to za "niezbędne" a nie ma przepisu, który by ten obowiązek wyłączał. Zdaniem WSA nie ma też podstaw do tego by uznać, że było to niemożliwe. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy i jej uchylenie z mocą obowiązującą od dnia podjęcia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w. oraz § 13 ust.2 pkt 3 w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określania taryf odnośnie ustalenia subsydiowania skrośnego ( str.10 i 11,12 uzasadnienia wyroku) i w konsekwencji przyjęcia, że: ,,przedstawiona do zatwierdzenia Taryfa ustalona została z uwzględnianiem kosztów utrzymania wszystkich urządzeń kanalizacyjnych na terenie miasta w tym niezwiązanych ze świadczeniem usług na rzecz odbiorców usług z terenu Gminy W." (8 wiersz od dołu, str. 12 uzasadnienia wyroku), co narusza dyspozycję normy § 13 ust.2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie określania taryf i jest podstawą do odmowy zatwierdzenia taryfy przez Radę Gminy. 2) § 19 ust. 3 pkt 4 lit. a i rozporządzenia w sprawie określania taryf, poprzez przyjęcie przez WSA, iż niewypełnienie jednej kolumny tj. 3 w Tabeli A stanowi naruszenie prawa w sytuacji, gdy nie było wcześniejszych taryf ustalanych przez skarżącego i zatwierdzanych przez Radę Gminy W. i wpisanie do Tabeli jakiejkolwiek wartości przypisanej taryfie stanowiłoby potwierdzenie nieprawdy i byłoby niezgodne z wykładnią literalną tego przepisu. II. naruszenie przepisów postępowania w takim zakresie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej WSA popełnił szereg nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych przedmiotowej sprawy poprzez przekroczenie ram swobodnej oceny dowodów, do której Sąd jest uprawniony z mocy art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. W konsekwencji WSA dokonał sprzecznych ustaleń i wyprowadził z nich niewłaściwe wnioski odnoszące się do tego, że: 1) "skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że nie ma możliwości takiego wartościowania kosztów, o jakie chodziło Radzie Gminy" (str. 12 uzasadnienia wyroku, ostatni akapit) a następnie (na str. 13 uzasadnienia ostatni wiersz oraz str. 14 uzasadnienia wyroku) Sąd przyjął że: "brak zróżnicowania większości kosztów wynika z istniejących rozwiązań technicznych, i to w żaden sposób nie zostało przez Radę Gminy zakwestionowane. Takie wnioski Sądu są sprzeczne z treścią materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, chociażby w: - piśmie Skarżącego z dnia 20.07.2016 (L.dz. [...]), będącym wezwaniem Rady Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa, w którym Skarżący bardzo szczegółowo odnosi się do wszystkich zarzutów Rady Gminy, w tym także do braku możliwości technicznych i argumentów racjonalnych w zakresie zmiany systemu rozliczania Odbiorców usług, - w notatce ze spotkania w Starostwie (punkty: 5,12,19) z dnia 5.05.2016 powołanej przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę. Pominięcie przez WSA analizy oświadczeń Skarżącego zawartych w powołanych dokumentach oraz bezkrytyczne przyjęcie argumentów Rady Gminy W. z całą pewnością miało istotny wpływ na wydanie przez WSA orzeczenia oddalającego skargę. WSA zauważył (str. 13 uzasadniania wyroku), że rozumienie Rady Gminy odnośnie ilości grup taryfowych było obarczone błędem, jednak w konsekwencji przyjął, że: "nie miało to wpływu na odmowę jej zatwierdzenia (taryfy), ponieważ organ ostatecznie nie dokonał oceny subsydiowania skrośnego pomiędzy określonymi przez siebie grupami, ale ....prawidłowo uznał, że dochodzi do niego pomiędzy mieszkańcami gminy, a mieszkańcami miasta." Zatem można rozumieć argumentację WSA w ten sposób, że Rada Gminy dokonała właściwych -zdaniem WSA ustaleń na podstawie błędnych założeń. Taka interpretacja - zdaniem Skarżącego - przekracza reguły wykładni językowej, celowościowej i na pewno logicznej a zatem powinno się przyjąć, że błędy odnośnie ustaleń WSA wpłynęły w istotny sposób na wydanie wyroku oddalającego skargę. WSA przyjął (strona 13 uzasadnienia wyroku, 4 wiersz - licząc od końca strony oraz strona 15 uzasadnienia wyroku, 6 wiersz - licząc od końca strony) na podstawie błędnie dokonanej analizy materiału dowodowego - że są odbiorcy, którzy korzystają z całej sieci oraz tacy, którzy korzystają jedynie z jej fragmentów, co z kolei spowodowało przyjęcie koncepcji subsydiowania skrośnego, które zostało przez WSA wyeksponowane jako zarzut w konstrukcji taryfy przez Skarżącego a co z pewnością wpłynęło na treść wyroku WSA. Sąd zarzucił Skarżącej (strona 17 uzasadnienia wyroku, czwarty akapit), że mogła uzupełnić tabele a jednak tego nie uczyniła "znając chociażby opinię Wójta". Jest to kolejny błąd WSA w ustaleniach faktycznych, gdyż taka okoliczność- tj., że Skarżący znał opinię Wójta w tym zakresie nie jest zgodna z prawdą i to ustalenie z całą pewnością rzutuje na przyjęcie przez WSA naruszania przez Skarżącą § 19 ust. 3 pkt 4 lit. a i b rozporządzenia w sprawie określania taryf, co wpłynęło na decyzję Sądu o oddaleniu skargi. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Zauważyć w okolicznościach stanu faktycznego sprawy należy, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się przede wszystkim z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd, wraz z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także aktu normatywnego, który je zawiera. W skardze kasacyjnej należy zatem wskazać konkretny przepis, naruszenia którego to przepisu, zdaniem Kasatora, dopuścił się Sąd I instancji. Ponadto skarga kasacyjna musi zawierać precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało - w ocenie jej autora - w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi, gdyż Sąd Kasacyjny nie może sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1288/16, LEX nr 2501107). Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2073/16, LEX nr 2531102). Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, niektóre z nich wręcz za nieskuteczne. Przechodząc zatem do postawionych zarzutów powiedzieć należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka postawiła w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia prawa procesowego stwierdzić należy, że są one bezskuteczne. W ramach tych zarzutów Spółka wskazuje, że WSA popełnił szereg nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych poprzez przekroczenie ram swobodnej oceny dowodów, w konsekwencji dokonał sprzecznych ustaleń i wyprowadził z nich niewłaściwe wnioski. Powołuje przy tym naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie Spółka powołując te zarzuty kwestionuje pod kątem procesowym działania WSA, których końcowym efektem było oddalenie skargi. Wskazać zatem w kontekście powyższego należy, że powołane przepisy nie służą do dokonania oceny legalności zaskarżonego do Sądu I instancji aktu administracyjnego, w tym uchwały odmawiającej zatwierdzenia Taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Podkreślić w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli legalności zaskarżonych do niego aktów administracyjnych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, w tym wskazanego w podstawach kasacyjnych art. 233 § 1 k.p.c. Powołany przepis znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy przeprowadzany jest przez Sąd I instancji uzupełniający dowód z dokumentów, który przeprowadza się w przypadku, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tylko zatem w tym zakreślonym przez ustawodawcę w art. 106 § 3 p.p.s.a. zakresie może dojść do naruszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 233 § 1 k.p.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonych aktów administracyjnych na podstawie stosownych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, takich w podstawach kasacyjnych złożonej skargi kasacyjnej jednak nie wskazano. Przykładem uregulowania, które mogło być powołane w zarzutach kasacyjnych jest art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W orzecznictwie NSA prezentowany jest na tle omawianego zagadnienia pogląd, że przepisy kodeksu postępowania cywilnego stosowane są tylko wobec uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., które wszczyna się jedynie w razie niezbędnej konieczności wyjaśnienia istotnych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn.. akt I OSK 1397/08, LEX nr 542583). Artykuł 233 § 1 k.p.c. ma zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyłącznie w sytuacji wskazanej w art. 106 § 5 p.p.s.a., tj. wtedy, kiedy - na podstawie art. 106 § 3 tej ustawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje groźby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r., sygn.. akt II FSK 853/05, LEX nr 233375). Zatem zarzuty te należało uznać za nieskuteczne, tj. niepozwalające na dokonanie kontroli kasacyjnej. Gdyby nawet uznać, że postawione zarzuty procesowe zmierzały do zakwestionowania ustaleń faktycznych i ocen dokonanych w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, to zauważyć należy, że aby skutecznie postawić zarzut naruszenia w tym zakresie przepisów prawa, to nie wystarczy wskazać na naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. nawet w powiązaniu z art. 233 § 1 k.p.c., gdyż przepisem na podstawie którego Sąd I instancji przeprowadza postępowanie dowodowe uzupełniające jest art. 106 § 3 p.p.s.a., którego w skardze kasacyjnej, w jej petitum w ogóle nie wskazano. Także w uzasadnieniu nie powołanego tego przepisu jako naruszonego. W wyroku z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie sygn. sygn. akt FSK 1967/04 (opubl. LEX 723211) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a., zawiera jedynie odesłanie do k.p.c. i nie może być zastosowany w sposób samodzielny. Strona chcąc zarzucić sądowi naruszenie reguł postępowania dowodowego winna wskazać również art. 106 § 3 tej ustawy, który ustanawia kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Samo stwierdzenie powyższego wystarcza w zupełności, by postawiony przez stronę zarzut uznać za chybiony z powodu jego wadliwego sformułowania." (por. wyrok NSA z dnia Wyrok z dnia 18 lutego 2014 r., sygn.. akt II GSK 977/12, LEX nr 1497890; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., sygn.. akt II GSK 556/12, LEX nr 1558860; wyrok NSA z dnia 17 marca 2009 r., sygn.. akt I FSK 144/08, LEX nr 542113). Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. nie może być samodzielną (bez jednoczesnego powołania art. 106 § 3 p.p.s.a.) podstawą kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn.. akt I FSK 1575/14, LEX nr 1524622). Dlatego także i w tym zakresie należało zarzuty procesowe uznać za nieskuteczne. Tym samym ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny zaaprobowany przez Sad I instancji należało uznać za wiążący w sprawie Sąd kasacyjny. W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w. oraz § 13 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia Taryf, a także § 19 ust. 3 pkt 4 lit. a i b ww. rozporządzenia wskazano w zakresie postaci naruszenia tego prawa na jego błędną wykładnię. Przy tego typu zarzucie należy wskazać na czym polega błędna wykładnia danego przepisu oraz jaka winna być zdaniem autora kasacji prawidłowa wykładnia tego unormowania. Tego jednak w skardze kasacyjnej zabrakło. Analiza pierwszego z zarzutów dotyczącego naruszenia art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w. oraz § 13 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia Taryf przekonuje, że w istocie kwestionuje się w nim ustalenia faktyczne, czego czynić poprzez postawienie zarzutów prawa materialnego nie można. W zarzucie tym skarżąca kasacyjnie powołuje się na ustalenia dotyczące subsydiowania skrośnego i w konsekwencji przyjęcia, że Taryfa została ustalona z uwzględnieniem kosztów utrzymania wszystkich urządzeń kanalizacyjnych na terenie Miasta, w tym nie związanych ze świadczeniem usług na rzecz odbiorców usług z terenu Gminy W. Zarzut ten de facto dotyczy kwestionowania ustalenia subsydiowania skrośnego poprzez uwzględnienie kosztów utrzymania wszystkich urządzeń kanalizacyjnych z terenu Miasta, w tym niezwiązanych ze świadczeniem usług na rzecz odbiorców usług z terenu Gminy W. Wskazać w tym miejscu należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, niepubl.). Zarzut ten jest zatem także nieskuteczny. Drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczący naruszenia § 19 ust. 3 pkt 4 lit. a i b ww. rozporządzenia polegał na przyjęciu, iż niewypełnienie jednej kolumny, tj. 3 w tabeli A stanowi naruszenie prawa w sytuacji, gdy nie było wcześniejszych taryf ustalanych przez skarżącego i zatwierdzanych przez Radę Gminy i wpisanie do Tabeli jakiejkolwiek wartości przypisanej taryfie stanowiłoby potwierdzenie nieprawdy i byłoby niezgodne z wykładnią literalną tego przepisu. W myśl powołanych przepisów do uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się tabele stanowiące załączniki do wzoru wniosku, będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat określające: porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę (lit. a), porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków (lit. b). W ocenie NSA, wykładnia powołanych przepisów dokonana przez Sąd I instancji w zaistniałych okolicznościach faktycznych nie narusza prawa. Zasadnie w tym zakresie WSA przywołał § 19 ust. 4, w którym to prawodawca stwierdził, że wzór wniosku wraz z tabelami, o których mowa w ust. 3 pkt 4, określa załącznik do rozporządzenia. W § 1 pkt 2 rozporządzenia postanowił zaś, że rozporządzenie określa wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf. Trafnie Sąd I instancji podkreślił, że Minister wskazał w tym przepisie, że zakres pożądanych informacji ma charakter niezbędny. Inaczej mówiąc informacje, o których mowa w tym przepisie są niezbędne w procedurze zatwierdzania Taryf. Słusznie Sąd ten też wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Zauważyć zatem należy, że celem zatwierdzania Taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest niewątpliwie ochrona usługobiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne. Ma ona zapobiegać nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. W sytuacji zatem, gdy z niepodważonych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych wynika, że istniały dane z poprzedniego roku, Skarżąca kasacyjnie świadczyła bowiem swoje usługi od kilkunastu lat, znała więc wartości poprzednie, które spełniały podstawową funkcję nakazu, czyli dałyby obraz ewentualnego wzrostu obciążenia – wielkości te winny być, zdaniem NSA, w przedmiotowych tabelach wskazane. Podanie tych danych niewątpliwie realizowało podstawowy cel tych regulacji, a mianowicie ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Zasadnie w konkluzji Sąd I instancji przyjął, że skarżąca miała obowiązek wypełnić wszystkie tabele określone we wzorze wniosku, gdyż prawodawca określone w rozporządzeniu dane uznał za niezbędne. Dlatego też w okolicznościach faktycznych sprawy nie można mówić o błędnej wykładni wskazanych w tym drugim zarzucie przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.