I OZ 1596/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SO/Gd 9/16 o wymierzeniu grzywny P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] za nieprzekazanie skargi A.K. na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia 1) uchylić zaskarżone postanowienie w całości i wymierzyć P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 2) zasądzić od P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz A.K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.K. wnioskiem z dnia 13 maja 2016 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wymierzenie P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] grzywny z tytułu niezastosowania się przez ten podmiot do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i nieprzekazanie jego skargi na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu 25 stycznia 2016 r., za pośrednictwem P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność w/w podmiotu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skargę tę doręczono Spółce w dniu 28 stycznia 2016 r., a zatem upływ terminu do jej przekazania nastąpił w dniu 12 lutego 2016 r. Pomimo upływu wskazanego terminu, organ nie przekazał skargi na bezczynność, co w ocenie skarżącego uzasadnia wymierzenie mu grzywny, bowiem nieprzekazanie skargi do sądu administracyjnego prowadzi wprost do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny wniosła o jego odrzucenie jako niedopuszczalnego, ewentualnie o oddalenie wniosku. Podała, że w odpowiedzi na przesłaną przez wnioskodawcę skargę na bezczynność wyjaśniła, że jest prywatnym podmiotem prawa handlowego z udziałem osób prywatnych, świadczącym usługi przewozowe na zasadach komercyjnych i dla zysku. Spółka prowadzi działalność gospodarczą na podstawie zezwoleń na własny rachunek i we własnym interesie. Nie realizuje zadań publicznych, a jej sprawy organizacyjne i handlowe nie należą do sfery publicznej. Spółka wskazała, że jeśli za informację publiczną uznać każdą wiadomość odnoszącą się do faktów, wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, to z pewnością P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozostaje poza kręgiem podmiotów wykonujących funkcję publiczną. W ocenie Spółki, nie można identyfikować funkcji publicznej z tym, że z usług Spółki korzystają liczni pasażerowie, a jej usługi cieszą się uznaniem klientów. Prowadząc swoją działalność Spółka nie wykonuje władzy publicznej, jak liczne podmioty komunalne, ale świadczy usługi przewozowe, starając się o klientów w normalnym rynkowym środowisku. Kapitał i majątek Spółki jest jej prywatną własnością i ze Skarbem Państwa lub organami władzy publicznej ma tyle wspólnego, co majątek każdego podatnika. Nie została ona wyposażona w kapitał publiczny lub komunalny i sama ponosi ryzyko ekonomiczne i prawne swoich decyzji gospodarczych. Zdaniem Spółki, nie ma podmiotowych, ani przedmiotowych podstaw do twierdzenia, że jest ona podmiotem zobowiązanym do dokonywania czynności związanych z biegiem postępowań sądowoadministracyjnych związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Skoro nie mieści się ona w kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, to nie jest też organem, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, zobowiązanym do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie określonym w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) i nie może być w stosunku do niej skierowany wniosek o wymierzenie grzywny za niewykonanie w/w obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SO/Gd 9/16, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., wymierzył P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł za nieprzekazanie Sądowi skargi A.K. na bezczynność Spółki w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia, odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2 oraz 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przekazanie skargi, akt organu i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, a także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna, realizowana poprzez wymierzenie grzywny, służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Poza tym grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa, celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt I OZ 719/11, LEX nr 965940), a przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09,ONSAiWSA 2010/1/2, LEX nr 530114). Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek A.K. o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy oraz z wyjaśnień skarżącego i Spółki wynika, że skarga na bezczynność P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła do tego podmiotu, ale nie została przekazana wraz z odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ (podmiot zobowiązany) ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W przedmiotowej sprawie oba te warunki zostały spełnione. Podkreślić należy, że na podmiocie zobowiązanym do przekazania skargi ciąży bezwzględny obowiązek przesłania sądowi skargi, a wszystkie okoliczności związane z zasadnością wniesionej skargi na bezczynność podlegają ocenie sądu rozpoznającego tę skargę, a nie podmiotu (organu), którego działanie bądź bezczynność są przedmiotem skargi. Argumentacja przedstawiona przez Spółkę w piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r., uzasadniająca brak po jej stronie obowiązku udostępniania informacji publicznej, nie mogła zatem uzasadniać oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny. Wskazane okoliczności dotyczą bowiem w istocie zasadności skargi na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej i będą podlegały rozważeniu w postępowaniu zainicjowanym tą skargą. Okoliczności te nie powinny mieć wpływu na terminowość przekazania skargi, ani uzasadniać odstąpienia od wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie. Orzekając o wysokości grzywny w kwocie 1.000 zł. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż uwzględnił szczegółowe wyjaśnienia Spółki, z których wynika, że nieprzekazanie skargi nie miało charakteru uporczywego działania niezgodnie z prawem, ale było wynikiem odmiennej od przyjętej przez Sąd interpretacji przepisów art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 4 i art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ukaranie P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] grzywną we wskazanej wysokości będzie miało charakter prewencyjny, jak również będzie służyło ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzuciła: 1) nierozpoznanie istoty sprawy, poprzez niezbadanie, czy P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest organem w rozumieniu art. 55 § 1 P.p.s.a., tj. niezbadanie strony podmiotowej podstawy odpowiedzialności za nieprzekazanie skargi A.K.; 2) rażące naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a., poprzez nałożenie grzywny na podmiot niebędący zobowiązanym do przekazania skargi A.K. Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu zażalenia Spółka ponownie podkreśliła, że jest prywatnym podmiotem prawa handlowego, prowadzącym działalność zarobkową na swój własny rachunek, z wykorzystaniem swojego majątku w zakresie transportu drogowego osób. Nie powierzono jej w żaden sposób na mocy ustawy realizacji zadań publicznych w formach wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a.. Jako przedsiębiorca sektora prywatnego, Spółka nie może być uznana za organ administracji publicznej w sensie ustrojowym. A.K. w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie, wskazując, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – odmiennie niż miało to miejsce w ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. – obecnie nieobowiązująca) – nie zawarto definicji organu administracji publicznej. W konsekwencji zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są zaś organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej (art. 1 pkt 2 K.p.a. oraz szerzej J.P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 16–21). W świetle art. 32 P.p.s.a. nie tylko zatem organ administracji publicznej (rządowy lub samorządowy) może być poddany sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Oznacza to, że również podmiot prowadzący działalność gospodarczą może być organem w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., jeżeli z mocy prawa został powołany do podejmowania aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Należy zauważyć, że wbrew twierdzeniu P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje swoim unormowaniem również podmioty niebędące organami władzy (jak m.in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a "jedynie" wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Przy czym na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. Wykonywanie zadań publicznych nie musi być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Należy podzielić stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2917/12 i z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1390/13, wskazujące że przewoźnik wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego, zaś w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne. Stosownie do art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.), transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Należy zatem uznać, że chociaż dane zadanie wykonują inne podmioty, niż podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, to nie zmienia się kwalifikacja tego zadania, które pozostaje zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany. Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy. Każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1440 ze zm.), źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13). Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego, a zatem jest organem w rozumieniu art. 55 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ taki musi więc przekazać skargę sądowi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o dopuszczalności skargi może rozstrzygać wyłącznie sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, albowiem to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (por. przykładowo postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GZ 105/10). Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10). W świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco – restrykcyjny charakter (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Należy także podkreślić, iż nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OZ 1086/09, postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 161/10, czy postanowienie NSA z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 387/11). Z akt sprawy wynika, że P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] niewątpliwie uchybiła terminowi określonemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 P.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny jest jednak zbyt wysoka, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim błędną interpretację przez organ art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji pozostawanie przez niego w błędnym przekonaniu o braku obowiązku przekazania skargi do Sądu z uwagi, iż w jego ocenie nie był on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto istotny jest również fakt, że działanie Spółki nie miało na celu świadomego przedłużania postępowania. W związku z tym wysokość orzeczonej grzywny została zmieniona do wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 54 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania w zakresie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 i art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Art. 203 i 204 P.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 P.p.s.a.).