VII SA/Wa 1142/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Wojewoda [...] (dalej jako "organ I instancji"), decyzją z dnia [...]stycznia 2016 r. nr [...]działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej jako "k.p.a."), umorzył wszczęte na wniosek H. W. (dalej także jako "wnioskodawczyni") postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]nr [...]z dnia [...]kwietnia 2014 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi J. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Zakład [...]z siedzibą w [...], pozwolenia na rozbudowę hali produkcyjnej w m. [...], na działce o nr ewid. [...], gm. [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że H. W. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku hali produkcyjnej usytuowanej na działce o nr ewid. [...]wskazała, iż jest właścicielką działek o nr ewid. [...]i [...]położonych w sąsiedztwie przedmiotowego budynku, co udokumentowała przedkładając kopię wypisu z rejestru gruntów oraz kopię odpisu z księgi wieczystej. W ocenie organu I instancji obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje swoim zasięgiem działek wnioskodawczyni. Budynek hali produkcyjnej na działce o nr ewid. [...]usytuowany został zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), a ponadto nieruchomość inwestora jest od działek wnioskodawczyni oddzielona działką drogową (ul. [...]). Biorąc zatem pod uwagę usytuowanie i sposób zagospodarowania terenu, na którym znajdują się działki należące do wnioskodawczyni oraz działka objęta decyzją Starosty [...]nr [...]z dnia [...]kwietnia 2014 r., uznać należy, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w omawianej sprawie. Organ I instancji wskazał, że oceniając legitymację wnioskodawczyni w oparciu o treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz uwzględniając przy tym cechy budynku hali produkcyjnej i sposób zagospodarowania terenu, w tym odległość położenia nieruchomości znajdującej się na działce o nr ewid. [...]w stosunku do działek o nr ewid. [...]i [...], a także treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych, stwierdzić należy, że brak jest konkretnego przepisu prawa dającego podstawę do uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania. Wnioskodawczyni nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla niej określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Jakkolwiek wnioskodawczyni może posiadać interes faktyczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, to jednak żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu ww. przepisów. Nie każdy bowiem związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ma w danej sprawie interes prawny. Konkludując organ I instancji uznał, że skoro w rozpatrywanym przypadku wniosek o zbadanie legalności został wniesiony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony, należało po wszczętym już postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, umorzyć przedmiotowe postępowanie. W wyniku złożonego przez wnioskodawczynię odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...]marca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości [...]. Z projektu zagospodarowania terenu oraz wydruków z [...]wynika, że wszystkie powyższe działki są usytuowane w pobliżu planowanej inwestycji, natomiast działki nr ewid. [...],[...],[...]i [...]są oddzielone od działki inwestycyjnej jedynie działką drogową nr ewid. [...]. Najbliżej położone działki nr ewid. [...]i [...]są oddalone od projektowanej hali produkcyjnej o ok. 20 m. Pozostałe wymienione powyżej działki położone są w dalszej odległości. Następnie organ odwoławczy wskazał, że obszar, na którym znajdują się działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], objęty jest aktualnie postanowieniami uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...]kwietnia 2014 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...], w rejonie drogi krajowej nr [...]i oznaczony jest symbolem [...] (teren rolniczy, ogrodniczy, sadowniczy oraz użytków zielonych). Zauważył, że § 4 ust. 5 pkt 3 i 4 wyżej wskazanej uchwały stanowi, iż na terenie oznaczonym symbolem [...]obowiązuje zakaz innego niż rolniczy sposobu użytkowania i zakaz lokalizacji budynków i budowli. Wobec powyższego stwierdzić należy, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Powyższe nieruchomości, w świetle przywołanego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy [...]dla terenów rolnych w [...], w rejonie drogi krajowej nr [...], w ogóle nie mogą być zabudowane, niezależnie, od tego czy sporna inwestycja zostanie zrealizowana czy też nie. Innymi słowy sporne przedsięwzięcie nie ogranicza możliwości zagospodarowania ww. działek. Organ odwoławczy zauważył, że nieruchomości należące do wnioskodawczyni nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Sama wnioskodawczyni nie wskazała zaś swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Jak natomiast wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09). Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu stopnia podstawowego, zostało wszczęte i prowadzone na wniosek wnioskodawczyni, która nie posiada jednak przymiotu strony. Powyższe ustalenia obligują zatem do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieuprawnionego, z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego wnioskodawczyni (dalej jako "skarżąca") pismem z dnia [...]kwietnia 2016 r. wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II OSK 917/14 oddalającego skargę kasacyjną Rady Gminy w [...]od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 832/13 w sprawie ze skargi skarżącej na uchwałę Rady Gminy [...]z dnia [...]marca 2003 r. nr. [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obejmował swoim zasięgiem działkę [...]położoną w [...], została stwierdzona ostateczna nieważność przedmiotowej uchwały Rady Gminy w [...]. Tym samym, zdaniem skarżącej przestała istnieć podstawa prawna dla wydanego pozwolenia na budowę przez Starostę [...]dla działki [...]o numerze [...]z dnia [...]marca 2011 r., znak sprawy : [...] ponieważ przedmiotowy teren objęty unieważnionym planem stał się terenem rolnym. Nadto skarżąca wskazała, że w złożonym przez nią wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]wnosiła, iż w przypadku braku uznania jej za stronę postępowania wnosi o uznanie tego wniosku jako pisma procesowego wniesionego na podstawie art. 235 § 1 k.p.a. i wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Mając na uwadze ww. przepisy oraz kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą w całości postępowanie zainicjowane przez skarżącą w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]nr [...]z dnia [...]kwietnia 2014 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi J. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Zakład [...]z siedzibą w [...], pozwolenia na robudowę hali produkcyjnej w m. [...], na działce o nr ewid. [...], gm. [...]. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, obowiązkiem organu administracji publicznej w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. W myśl zaś art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Istnienie interesu prawnego badane jest w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07). Organ odwoławczy prawidłowo również podniósł, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo zaś subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Jednocześnie, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07; wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Po 305/09). W ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że nieruchomości należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Prawidłowo również organy obu instancji stwierdziły, że Skarżąca nie wskazała swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Jak natomiast wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09). Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowo - administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 588/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 940/09), jak i poglądem nauki prawa (zob. J. Dessoulavy Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007, s. 326), sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, w ocenie Sądu prawidłowo organy obu instancji uznały, że skarżąca w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]nr [...]z dnia [...]marca 2011 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi J. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Zakład [...]z siedzibą w [...], pozwolenia na rozbudowę hali produkcyjnej w m. [...], na działce o nr ewid. [...], gm. [...]nie posiada interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla niej określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Skoro zaś wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę został wniesiony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony, należało po wszczętym już postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, umorzyć przedmiotowe postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. Wyjaśnić przy tym wypada, że w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, opublikowanym w ONSA 1996/2/80, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zasługującą na pełną aprobatę tezę, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Tak więc, bezprzedmiotowość postępowania może również wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej, tj. w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Podnoszony przez skarżącą zarzut, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II OSK 917/14 oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy w [...]od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 832/13, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...]marca 2003 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej dotyczącego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]nr [...]z dnia [...]kwietnia 2014 r., znak: [...], należy wyjaśnić, że uprawniony do wszczęcia takiego postępowania organ samodzielnie przesądza, czy na podstawie przedłożonych informacji czy też wniosków, dokona wszczęcia takiego postępowania. W kontrolowanej sprawie organem właściwym do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji jest zaś organ I instancji. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.