I OZ 1438/17

Dnia 27 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2017 r. o sygn. akt II SA/Sz 670/17 odrzucającego skargę M.T. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. W dniu 1 czerwca 2017 r. M.T. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarga została zarejestrowana Dzienniku Korespondencji Ogólnej pod numerem II KO 56/17 i w dniu 6 czerwca 2017 r. została przekazana Wojewodzie Zachodniopomorskiemu celem udzielenia odpowiedzi i nadesłania akt administracyjnych. W odpowiedzi na skargę udzieloną pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 23 czerwca 2017 r. o sygn. akt II SA/Sz 670/17 odrzucił skargę. Jak wskazał w uzasadnieniu, jednym z wymogów formalnych, który musi zostać zachowany przy zaskarżeniu decyzji lub innego aktu administracyjnego do sądu administracyjnego jest złożenie skargi w ustawowo wyznaczonym terminie. Sąd administracyjny z urzędu bada zachowanie terminu do wniesienia skargi. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Natomiast art. 54 § 1 powołanej ustawy stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wynikająca z art. 54 § 1 p.p.s.a. zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej skutkuje tym, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem innego organu administracji publicznej, sąd lub organ powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd albo niewłaściwy organ administracji publicznej na adres właściwego organu administracji publicznej. Pogląd ten utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1418/10, lex nr 7422822, z dnia 7 lutego 2009 r., sygn. akt I FSK 1597/08, czy z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt I FSK 1250/08, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd podkreślił, że trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi liczony jest od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie. Oznacza to, że po otrzymaniu decyzji lub postanowienia strona postępowania ma trzydzieści dni na oddanie skargi w siedzibie organu, bądź nadanie skargi na adres tego organu za pośrednictwem poczty. Jeżeli zamiast tego strona wniesie skargę bezpośrednio do sądu, który następnie skargę tę przekaże do właściwego organu (pocztą albo przez uprawnionego pracownika) celem nadania jej biegu, to termin do wniesienia skargi zachowany będzie jedynie wówczas, gdy sąd, bądź organ otrzymaną skargę zdoła nadać na adres właściwego organu przed upływem wspomnianego trzydziestodniowego terminu. Ewentualne ryzyko przekroczenia tego terminu oraz związane z tym skutki procesowe, polegające na odrzuceniu skargi obciążają wnoszącego skargę, który nie zastosował się do pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji lub postanowieniu. Jak wskazał WSA w Szczecinie, z akt sprawy wnika, że zaskarżona decyzja z dnia 28 kwietnia 2017 r. doręczona została skarżącej w dniu 2 maja 2017 r. Zatem 30 - dniowy termin do wniesienia skargi upływał w dniu 1 czerwca 2017 r. Pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, skarga została nadana w dniu 1 czerwca 2017 r. (data stempla pocztowego) na adres WSA w Szczecinie i do sądu wpłynęła w dniu 5 czerwca 2017 r. Następnie, w dniu 6 czerwca 2017 r. sąd przesłał skargę do organu właściwego w sprawie, tj. do Wojewody Zachodniopomorskiego. Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że skarga została wniesiona w dniu 6 czerwca 2017 r. (data przesłania skargi do organu), a tym samym z uchybieniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Obszerne zażalenie na powyższe postanowienie wywiodła M.T. reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. J.S. W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, terminem wniesienia skargi jest data jej nadania przez wojewódzki sąd administracyjny pod adres właściwego organu i w konsekwencji odrzucenie skargi skarżącej wniesionej bezpośrednio do WSA w Szczecinie w dniu 1 czerwca 2017 r., a zatem wniesionej w terminie do jej wniesienia, który upływał w tym dniu, a która została przekazana przez WSA w Szczecinie właściwemu organowi. W ocenie skarżącej interpretacja unormowań p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że prawo do sądu jest zagwarantowane jedynie przez zastosowania analogii legis przy uwzględnieniu art. 125 k.p.k., art. 369 § 3 k.p.c. czy art. 65 § 1 i 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skargę wniesioną po upływie terminu Sąd odrzuca (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że strona skarżąca jest zobowiązana wnieść skargę za pośrednictwem organu, którego działanie jest jej przedmiotem, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. termin jest terminem ustawowym, tj. nie może być skracany ani przedłużany przez sąd, prekluzyjnym w tym znaczeniu, że jego upływ sąd uwzględnia z urzędu i z tej przyczyny odrzuca wniesiona skargę, oraz terminem procesowym, a więc w razie jego uchybienia dopuszczalne jest jego przywrócenie skarżącemu (por. NSA w postanowieniu z dnia 25 września 2013 r. o sygn. akt II GSK 1765/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto przy tym zauważyć, że ani obowiązek, ani nawet możliwość przekazania skargi wniesionej bezpośrednio do sądu właściwemu organowi nie wynika ani z obowiązujących w sprawie przepisów rangi ustawowej, ani też wykonawczych. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że jeżeli skarga została zaadresowana i skierowana bezpośrednio do sądu administracyjnego, to wymaga procesowego załatwienia, do którego zakresu nie należy przekazywanie jej pismem innemu podmiotowi. W konsekwencji wyłącza to możliwość konwalidacji takiej czynności (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s.151-152; W. Morys, Skutki procesowe bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ZNSA 2007, Nr 2, s. 43). Zmiany w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonane ustawą nowelizującą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) w zakresie procedury wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, przewidują w dodanym do art. 53 § 4, że termin, o którym mowa w § 1 i 2 uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. Jednakże przepis powyższy mocy przepisów intertemporalnych zawartych w powołanej ustawie nowelizującej (art. 17) nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II OZ 1192/17, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazany art. 17 ust. 2 wskazuje bowiem, że "Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy." Nie ulega zaś wątpliwości, że skarżona decyzja organu została wydana przed dniem wejścia w życie rzeczonej ustawy (wydana w dniu 28 kwietnia 2017 r.). W stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowany został pogląd, że miarodajna dla zachowania terminu do wniesienia skargi z art. 53 § 1 p.p.s.a. jest data nadania (złożenia) skargi do organu właściwego w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a. W sytuacji wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub za pośrednictwem niewłaściwego organu administracji publicznej, sąd ten lub organ przekazuje sprawę właściwemu organowi. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje w takim wypadku data nadania skargi przez sąd lub organ na adres właściwego organu (por. NSA w postanowieniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 631/08, w postanowieniu z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1724/06, w postanowieniu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 24/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest prezentowany także w najnowszym orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z 10 października 2017 r., II GZ 742/17). Odnosząc się do zarzutów zażalenia podnieść należy, że nie ma podstaw do zastosowania na zasadach analogii art. 125 k.p.k., art. 369 § 3 k.p.c. czy art. 65 § 1 i 2 k.p.a. Przeciwnie, brak podobnego uregulowania w p.p.s.a. świadczy o woli ustawodawcy. Godzi się zauważyć, że gdy uznaje on za trafne stosowanie przepisów innych ustaw w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to czyni wyraźne odesłanie (zob. np. art. 106 § 5 k.p.c.). W materii przedmiotowej sprawy takiego odesłania brak, a wynikający stąd pewien formalizm wnoszenia skargi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest nadmierny, a zatem nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, wbrew dyspozycji powołanego art. 54 § 1 p.p.s.a., wniosła skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zamiast za pośrednictwem Wojewody Zachodniopomorskiego, który wydał zaskarżone postanowienie, mimo prawidłowego pouczenia w tym zakresie zawartego w treści zaskarżonego decyzji. Należy zauważyć, że skarżąca wskazała na prawidłowy tryb wniesienia skargi (za pośrednictwem organu) w nagłówku skargi. Błędnie natomiast nadała tę skargę w Urzędzie Pocztowym wskazując na kopercie, w której znajdowała się skarga adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W zaistniałej sytuacji WSA w Szczecinie – mimo braku ustawowego wymogu w tym zakresie – podjął próbę konwalidacji powyższej czynności przesyłając skargę w dniu 6 czerwca 2017 r. (data nadania przesyłki pocztowej) do Wojewody Zachodniopomorskiego, jako organu właściwego w sprawie, a jakkolwiek próba ta okazała się nieskuteczna, to nie sposób byłoby czynić z tego powodu zarzut Sądowi I instancji. Z uwagi na powyżej poczynione wywody, należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął datę 6 czerwca 2017 r. jako miarodajną do stwierdzenia, czy strona dochowała ustawowego terminu trzydziestu dni na złożenie skargi. W związku z tym, że decyzję organu doręczono skarżącej w dniu 2 maja 2017 r. to termin określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. upłynął w dniu 1 czerwca 2017 r. Jak wskazano powyżej, termin 30-dniowy przewidziany na wniesienie skargi jest terminem ustawowym i sąd nie jest uprawniony do modyfikacji jego długości. W zaistniałej sytuacji, skoro przekroczenie terminu nastąpiło wskutek nieprawidłowo dokonanej czynności związanej z nadaniem skargi bezpośrednio do Sądu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie miał obowiązek uwzględnić z urzędu jego upływ i z tej przyczyny odrzucić skargę. W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.