I OSK 2815/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 199/17 w sprawie ze skarg B.P., D.P. s.j. z siedzibą w M. i E.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] listopada 2016 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wnioski B.P., E.P. oraz D.P. s.j. z siedzibą w M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 199/17 po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skarg B.P., D.P. s.j. z siedzibą w M. i E.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] listopada 2016 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] sierpnia 2015 r., nr [..], w puncie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [..] z dnia [..] sierpnia 2015 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez województwo mazowieckie prawa własności nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. [..] m2, zajętej pod drogę wojewódzką nr [..] w M. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E.P., B.P. oraz D.P. Sp. j. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [..] listopada 2016 r., nr [..] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] sierpnia 2015 r., nr [..]. Organ powołując treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że droga nr [..] na dzień 31 grudnia 1998 r., zgodnie z Uchwałą Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16 ze zm.) stanowiła drogę krajową. Z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą wojewódzką nr [..], natomiast na mocy Zarządzenia nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 22 sierpnia 2000 r. w sprawie nadania numerów dla dróg wojewódzkich ww. drodze wojewódzkiej nr [..] na odcinku M.-W. nadano nr [..]. Ponadto z akt sprawy wynika, iż działka nr [..], z której następnie wydzielono działkę nr [..], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność E.P. i B.P. Zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Aktualnie właścicielem nieruchomości jest D.P. sp. j. z siedzibą w M. (por. treść księgi wieczystej nr [..]). Zdaniem organu odwoławczego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka nr [..] powstała z podziału działki nr [..], która w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod pas drogowy drogi krajowej [..], co znajduje potwierdzenie w protokole ustalenia granicy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonym przez geodetę uprawnionego D.R.-M. w dniu [..] sierpnia 2010 r., wraz z załącznikiem - szkicem granicznym nr [..], jak i wykazie zmian gruntowych sporządzonym w dniu [..] lutego 2011 r. Z ww. protokołu wyraźnie wynika, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną. Na zajęcie ww. nieruchomości pod drogę publiczną wskazuje również mapa nieruchomości zajętych pod drogę wojewódzką sporządzona przez geodetę uprawnionego J.B. w dniu [..] listopada 2010 r., przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [..] lutego 2011 r. pod nr [..]. Powyższe ustalenia potwierdził również Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzki w Warszawie w oświadczeniu z dnia [..] października 2011 r. wskazując, że działka [..] leżała w ciągu drogi nr [..], stanowiąc część pasa drogowego. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika również, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne. Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Także inne dokumenty w sprawie potwierdziły, że działka nr [..] znajdowała się w ciągu drogi krajowej nr [..] (skarżąca E.P. wniosła o podział działki nr [..] na działki nr [..], [..], [..] z czego działka nr [..] przeznaczona miała być pod drogę W.-R.-B.; decyzją z dnia [..] kwietnia 1989 r. Nr [..] Naczelnik Miasta M. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę [..], zgodnie z wnioskiem ww. E.P.). Organ odwoławczy odniósł się także do faktu ustanowienia służebności drogi koniecznej, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W., I Wydział Cywilny z dnia [..] grudnia 2006 r. sygn. akt: [..] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w M. stanowiącej działki ewidencyjne nr [..] i [..], i stwierdził, że na dzień 31 grudnia 1998 r. służebność drogi koniecznej nie była ustanowiona a tym samym jej ustanowienie w 2006 r. w żaden sposób nie miało wpływu na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] sierpnia 2015 r. Skargi na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] listopada 2016 r. złożyli B.P. i D.P. sp.j. oraz E.P. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie obu decyzji w całości. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skarg, bowiem w jego ocenie podniesione zarzuty nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy. Odnosząc się do kwestii wydania uprzednio decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2005 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. [..] m2, Minister wskazał, że nie stanowi ona o wadliwości decyzji wojewody Mazowieckiego z [..] sierpnia 2015 r., ze względu na brak tożsamości podmiotowej i przedmiotowej. Na podstawie postanowienia z dnia 12 grudnia 2017 r. skargi B.P. i D.P. Sp. j. oraz E.P. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli działań organów administracji uznał skargi za oparte na uzasadnionych podstawach, ponieważ w jego ocenie organy nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie do występowania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez co przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. W takiej sytuacji wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 110 k.p.a. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Sąd podkreślił, że kwestią sporną w sprawie był fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, a w konsekwencji również pozostawania w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu istotne znaczenie w sprawie ma decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2005 r. nr [..] odmawiająca stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni [..] m2 w obrębie nr [..]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedstawione przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad dokumenty nie wskazują na fakty, zdarzenia lub okoliczności, które dowodziłyby faktycznego władztwa zarządcy drogi do dnia 31 grudnia 1998 r. w odniesieniu do działki nr [..], natomiast dokumenty przedłożone przez współwłaścicieli nieruchomości wskazują, że od 1989 r. prowadzą na niej działalność gospodarczą, uzyskali pozwolenie na budowę stacji paliw, a układ dróg wewnętrznych stacji paliw został wybudowany przez dzierżawcę terenu firmę "[..] Sp. z.o.o." w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta M. nr [..] z [..] listopada 1997 r. W konkluzji organ wojewódzki stwierdził, że grunt oznaczony jako działka nr [..] nie jest zajęty pod drogę krajową nr [..], a stanowi część układu drogowego stacji paliw. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [..] lipca 2005 r. Sąd zauważył, że do wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej nieodpłatne nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. działki nr [..] została dołączona m.in. mapa z dnia [..] listopada 2010 r. sporządzona przez geodetę J.B., z której wynika, że działka [..] powstała z podziału działki nr [..]. Z kolei działka nr [..] powstała z podziału działki nr [..] (decyzja Urzędu Miejskiego w M. z [..] kwietnia 1989 r. nr [..]). Z numeracji obu działek oraz obrębu w jakim się znajdują wynika, że przedmiotowa działka jest częściowo tożsama z działką nr [..] o pow. [..] m2, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2005 r. Zatem organ I instancji częściowo w odniesieniu do tego samego gruntu zajął diametralnie różne stanowiska: w decyzji z dnia [..] lipca 2005 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. działki nr [..] o pow. [..] m2, zaś w decyzji z dnia [..] sierpnia 2015 r. stwierdził nabycie przez Województwo Mazowieckie z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości położonej w M. oznaczonej jako działka nr [..] o pow. [..] m2. W ocenie Sądu niezasadne jest stanowisko Ministra co do braku tożsamości podmiotowej i przedmiotowej pomiędzy decyzjami Wojewody Mazowieckiego z [..] lipca 2005 r. i z [..] sierpnia 2015 r. W wyniku reformy z czerwca 1998 r. utworzone zostały (i uwłaszczone) nowe jednostki samorządu: powiaty i województwa, które dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się właścicielami m.in. nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a w dniu 31 grudnia 1998 r. będących we władaniu Skarbu Państwa. Województwo Mazowieckie może zatem w ocenie Sądu swoje uprawnienia do nabycia przedmiotowej nieruchomości wywieść jedynie z uprawnień Skarbu Państwa, którego właściwa jednostka organizacyjna mogłaby sprawować ewentualne władztwo nad przedmiotową nieruchomością przed 1 stycznia 1999 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł uczestnik postępowania [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (wniosek zawarty w piśmie z dnia 16 maja 2018 r.) oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie treści uzasadnienia decyzji z dnia [..] lipca 2005 r. znajdującej się w aktach sprawy, 2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia [..] lipca 2005 r. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nie wystąpiły żadne przeszkody, aby Sąd przeprowadził z urzędu dowód uzupełniający z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [..] lipca 2005 r. W ocenie Spółki zgromadzony materiał jednoznacznie wskazywał na spełnienie przesłanek z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Fakt władztwa publicznego nad fragmentem drogi wynika z dokumentów dotyczących modernizacji układu komunikacyjnego, tj. z pisma z dnia [..] kwietnia 1997 r. i pisma z dnia [..] września 1997 r. Do wyjaśnienia kwestii wskazanej przez Sąd wystarczy analiza treści uzasadnienia decyzji z dnia [..] lipca 2005 r. w połączeniu z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Stąd też w ocenie skarżącej kasacyjnie decyzja odpowiada prawu, a wskazane przez Sąd braki uzasadnienia decyzji nie uzasadniały jej uchylenia. Pismami z dnia 18 czerwca 2018 r. odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli B.P. i E.P. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi a to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 23 25 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 133 § 1 p.p.s.a. upatrując jego naruszenia w nieuwzględnieniu treści uzasadnienia decyzji z dnia [..] lipca 2005 r. znajdującej się w aktach sprawy. Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowego zrozumienia i nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji znajdującego się w aktach dokumentu, tj. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2005 r. nr [..]. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie bądź niezaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia bądź nieprzyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca kasacyjnie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdującą się w aktach sprawy dokumentację postępowania, w tym decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2005 r. nr [..] nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji poprzez dostrzeżenie lub niedostrzeżenie uchybień w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej do niego decyzji w związku z analizą dokumentacji sprawy, nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., I FSK 415/11, LEX nr 1136228; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1205/11, LEX nr 1109731). Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Skoro zatem Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy dokonując odmiennych ocen niż oceny strony skarżącej kasacyjnie, to nie doszło w sprawie do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu nieskutecznym. Również drugi zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść skutku. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia [..] lipca 2005 r. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Jak wyżej wskazano, w postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przepis artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonały organy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie ponieśli kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, skoro skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a złożone w sprawie odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zostały sporządzone przez profesjonalnych pełnomocników.