I FZ 270/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Sylwester Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 10 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wa 2401/17 odrzucające skargę M. D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia 4 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie podatku od towarów i usług za poszczególne okresy rozliczeniowe 2011 r. postanawia oddalić zażalenie. I FZ 270/18 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 2401/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: sąd pierwszej instancji) odrzucił skargę M. D. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: organ odwoławczy) z dnia 4 maja 2017 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług za poszczególne okresy rozliczeniowe 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący, któremu doręczono decyzję w dniu 9 maja 2017 r., wniósł skargę w dniu 19 czerwca 2017 r., a więc z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Tym samym spełnione zostały przesłanki do odrzucenia skargi wskazane w art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając obrazę: I. przepisów prawa materialnego: 1) art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 i 4 oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię "terminu trzydziestu dni" oraz "za pośrednictwem organu", skutkującą postanowieniem o odrzuceniu skargi, 2) art. 65 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że skarżący wniósł żądanie do niewłaściwego organu i uchybił terminowi w sytuacji, gdy z powołanego przepisu wynika, że podanie wniesione do niewłaściwego organu przed upływem terminu na jego wniesienie uważa się za wniesione z zachowaniem terminu; II. przepisów postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy decyzja zapadła z naruszeniem: 1) art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. niepodjęcie przesyłki poleconej od skarżącego, a przez to niezałatwienie sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, 2) art. 9, art. 12 § 1 i art. 14 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie, tj. niepoinformowanie skarżącego o błędnym adresie na przesyłce i tym samym uniemożliwienie mu sanacji i wysłania skargi w ustawowym terminie, 3) art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, tj. niedopełnienie obowiązku niezwłocznego przekazania skargi do właściwego organu, 4) zasady równego traktowania stron, pogłębiania zaufania przez niepodjęcie przesyłki i przerwanie biegu istotnej sprawie skarżącego. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik skarżącego wskazał, że nadając pierwotnie skargę prawidłowo wskazał na kopercie organ, za pośrednictwem którego należało złożyć skargę, a jedynie omyłkowo wpisał adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przesyłka polecona wróciła do pełnomocnika. W Izbie Administracji Skarbowej podjęto błędną decyzję o nieodebraniu przesyłki poleconej, podczas gdy należało ją przyjąć na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Podobnie powinien postąpić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skoro pierwotnie skarga nadana została w ustawowym terminie i prawidłowo został wskazany organ, to organ administracji miał możliwość nadania jej biegu, lecz tego nie uczynił, co jest sprzeczne z zasadą równego traktowania stron, szybkości załatwiania spraw, informowania stron, pogłębiania zaufania administracji. Za niezgodną z zasadą równego traktowania stron skarżący uważa niemożność prostowania błędów i omyłek przez stronę w sytuacji, gdy organ może prostować takie błędy i omyłki w decyzjach (art. 113 k.p.a.). Błąd w nazwie ulicy jest niewątpliwie oczywistą omyłką pisarską. W ocenie skarżącego organ powinien powiadomić nadawcę o pomyłce w adresie, co umożliwiłoby ponowne nadanie pisma. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim zauważyć, że w rozpatrywanym zażaleniu nie są kwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd pierwszy instancji, czyli ani to, że zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona w dniu 9 maja 2017 r., ani to, że skarga została nadana na adres organu odwoławczego dopiero w dniu 19 czerwca 2017 r. Całość argumentacji zażalenia wskazuje na to, że w ocenie skarżącego za datę nadania skargi powinien zostać uznany dzień 6 czerwca 2017 r., tj. dzień, w którym skarga została nadana w kopercie, na której jako adresata wskazano co prawda organ odwoławczy, ale jako adres doręczenia wskazano adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stanowisko to jest błędne i nie może zostać podzielone. Wymaga zaznaczenia, że rozpatrywane zażalenie, mimo sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), zawiera błędy i nieścisłości, które świadczą o nieznajomości procedury sądowoadministracyjnej (i podatkowej) przez autora pisma. Wystarczy zwrócić uwagę na konsekwentne wskazywanie na naruszenie przez organ odwoławczy i sąd pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że ani organ podatkowy ani sąd administracyjny przepisów zawartych w tym akcie prawnym co do zasady nie stosują. Należy jednak równocześnie podkreślić, że "zastąpienie" art. 65 § 1 k.p.a. analogicznie brzmiącym przepisem procedury podatkowej (tj. art. 170 Ordynacji podatkowej) również byłoby błędne, gdyż tryb wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego reguluje wyłącznie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 53-54 p.p.s.a.). Nadto przepisy regulujące termin i tryb wnoszenia skargi oraz sposób postępowania przez sąd ze skargą wniesioną po terminie (jak i przepisy regulujące przekazywanie pism według właściwości) to normy proceduralne, stąd ujemnie należy ocenić zakwalifikowanie tych przepisów (art. 53 § 1, art. 54 § 1 i 4 oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 65 § 2 k.p.a.) jako norm prawa materialnego. Niezależnie od tego warto wskazać, że sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni zwrotów "termin trzydziestu dni" czy "za pośrednictwem organu", stąd trudno dopatrzeć się w zaskarżonym postanowieniu tego rodzaju błędu (zresztą rozumienie wskazanych określeń nie jest przez pełnomocnika skarżącego rozwijane, a z zażalenia nie wynika, by skarżący inaczej od sądu rozumiał bieg terminu czy tryb pośredni wnoszenia skargi). Niezrozumiałe jest przy tym odwoływanie się do art. 54 § 4 p.p.s.a., w sprawie nie zachodził bowiem przypadek wymagający zawiadamiania stron postępowania o czynnościach organu w drodze obwieszczenia. Krytycznie należy także ocenić zarzuty naruszenia przepisów procedury - poza wskazanym już błędnym odwoływaniem się do przepisów k.p.a., które nie znajdowały zastosowania w sprawie, warto zwrócić uwagę na nieodpowiednie sformułowanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (z kontekstu wynika, że chodzi o przepis p.p.s.a.). Stwierdzenie, że sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję wyłącznie z uwagi na niedopełnienie (według skarżącego) przez organ obowiązków związanych z otrzymaniem skargi świadczy o niezrozumieniu toku kontroli przez sąd zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej. Końcowo warto zaznaczyć, że nietrafnie skarżący odwołuje się do instytucji prostowania oczywistych omyłek w decyzjach administracyjnych - sprostowanie przez stronę postępowania pism procesowych nie jest niedopuszczalne, jak zdaje się sugerować skarżący, brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że w kategoriach prostowania oczywistych omyłek można rozumieć ponowne nadanie błędnie zaadresowanej przesyłki. Co więcej, o równym traktowaniu strony i organu w tego rodzaju sytuacji, jaka wystąpiła w sprawie, świadczy np. pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 282/17, w którym - powołując się na opisane niżej postanowienie Sądu Najwyższego w sprawie II CZ 5/17 - sąd podważył datę doręczenia decyzji wskazywaną przez organ, właśnie z uwagi na jej zwrot jako błędnie zaadresowanej. Przechodząc do badania zasadności meritum zażalenia należy wskazać na podstawową dla rozstrzygnięcia kwestię, tj. sposób postępowania przez operatora pocztowego z błędnie zaadresowaną przesyłką. Istotność tego zagadnienia wynika z treści art. 83 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym oddanie pisma m.in. w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Kwestia ta najwidoczniej umknęła pełnomocnikowi skarżącego, w zażaleniu czynione są bowiem wyłącznie sugestie co do sposobu postępowania ze zwróconą przesyłką przez organ odwoławczy (do którego przesyłka niewątpliwie nie dotarła) i sąd, natomiast prawidłowość wykonania usługi przez Pocztę Polską nie została poddana analizie. Tymczasem w sytuacji, gdy z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że przesyłka została nadana na konkretny adres do podmiotu, który pod tym adresem nie ma siedziby i nie może odbierać przesyłek, zastosowanie znajdują określone przepisy ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 1481 ze zm., dalej: p.p.), wiążące operatora pocztowego i wskazujące mu sposób postępowania z przesyłką. Przepisy te (w powiązaniu z art. 165 § 2 k.p.c., stanowiącym odpowiednik art. 83 § 3 p.p.s.a.) były analizowane przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2017 r., II CZ 5/17, stąd warto odwołać się do wywodu tam zawartego. Sąd Najwyższy stwierdził mianowicie, że skoro powód wybrał doręczenie poleconą przesyłką pocztową, to miał obowiązek należycie oznaczyć adres odbiorcy, zgodnie z art. 37 ust. 1 p.p. przesyłkę pocztową doręcza się bowiem adresatowi pod adresem wskazanym na przesyłce, co oznacza, że operator nie ma uprawnień do kontroli ani korygowania adresu. Taki wniosek potwierdza art. 32 p.p., zgodnie z którym przesyłkę, której nie można doręczyć adresatowi, zwraca się nadawcy, a dopiero wówczas, gdy nie można jej zwrócić nadawcy z powodu braku lub błędnego adresu nadawcy (tzw. "przesyłka niedoręczalna"), operator, który zawarł umowę o świadczenie usługi pocztowej jest uprawniony do otwarcia przesyłki w celu uzyskania danych umożliwiających jej doręczenie lub zwrócenie nadawcy (art. 33 p.p.). Prawidłowe oznaczenie adresata, przy jednoczesnym opatrzeniu przesyłki złym adresem, nie stwarza więc możliwości skutecznego doręczenia, ponieważ operator nie był zobowiązany do dokonania doręczenia pod innym adresem niż znajdujący się na przesyłce. Warto zwrócić uwagę, że stan faktyczny analizowany przez Sąd Najwyższy był nieco odmienny od występującego w niniejszej sprawie, niemniej z zaprezentowanych wywodów wynika bez wątpienia, że to właśnie zwrot błędnie adresowanej przesyłki (tj. przy wskazaniu prawidłowego adresata i błędnego adresu) do nadawcy jest w ocenie Sądu Najwyższego usprawiedliwiony w świetle przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że Sąd Najwyższy uznał, że nawet przyjęcie przesyłki przez niebędący adresatem podmiot mający siedzibę pod wskazanym przez nadawcę adresem, nie powoduje skutków z art. 165 § 2 k.p.c. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analogicznie należy rozumieć art. 83 § 3 p.p.s.a., tj. nie można uznać, że termin do wniesienia skargi został zachowany w sytuacji, gdy w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w terminie z art. 53 § 1 p.p.s.a. oddano przesyłkę nieprawidłowo zaadresowaną. Przesyłka zwrócona z uwagi na niespełnienie przez nadawcę wymogów zapewniających możliwość wykonania przez operatora pocztowego usługi pocztowej, tj. doręczenie przesyłki adresatowi, nie wywołuje skutków, o których mowa w art. 83 § 3 p.p.s.a. Należy podkreślić, że w związku z błędnym wskazaniem adresu odbiorcy przesyłki (na marginesie można wskazać, że również organ oznaczony został na kopercie nie do końca prawidłowo, organem wydającym skarżoną decyzję był bowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, podczas gdy pełnomocnik skarżącego jako adresata wskazał Dyrektora Izby Skarbowej) bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest to, czy sąd administracyjny mógł/powinien był odebrać przesyłkę i przekazać ją zgodnie z właściwością do organu odwoławczego. Warto jednak zwrócić uwagę, że nawet gdyby uznać taką powinność sądu (powoływane wyżej postanowienie Sądu Najwyższego prezentuje jednak stanowisko odmienne, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela), termin do wniesienia skargi i tak nie mógł być uznany za zachowany, w takiej bowiem sytuacji istotna z punktu widzenia art. 83 § 3 p.p.s.a. byłaby data nadania przesyłki przez sąd, a nie błędne nadanie przesyłki przez skarżącego. Ponownie należy wskazać, że sąd administracyjny nie miał podstaw do zastosowania art. 65 § 2 k.p.a., a w stanie faktycznym sprawy analogicznego przepisu brak było w ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na bogate i ugruntowane orzecznictwo w tym względzie (do którego zresztą, choć w sposób nader wybiórczy, nawiązuje też autor zażalenia) brak jest konieczności szerokiego omawiania tego zagadnienia (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2007 r., I OSK 248/07; podobnie np. postanowienia NSA: z dnia 30 stycznia 2008 r., II FSK 1724/06; z dnia 7 października 2010 r., II FSK 1418/10; z dnia 27 kwietnia 2011 r., I OSK 659/11; z dnia 29 kwietnia 2011 r., I OZ 303/11; z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 24/13; z dnia 24 czerwca 2013 r., I FSK 768/13; z dnia 14 maja 2014 r., II FSK 783/14, z dnia 12 lutego 2015 r., II GSK 99/15). W sprawie nie budzi wątpliwości (wynika to z dokumentów przedłożonych sądowi przez skarżącego, tj. raportu ze śledzenia przesyłki - k. 25 akt, i koperty zwróconej przesyłki - k. 29), że dotarcie przesyłki do Urzędu Pocztowego Warszawa 1 (właściwego dla WSA w Warszawie) i decyzja o zwrocie nastąpiły w dniu 14 czerwca 2017 r., tj. już po terminie do wniesienia skargi w sprawie, stąd nawet gdyby pominąć kwestię nieprawidłowego zaadresowania przesyłki, sąd nie mógłby nadać skargi w terminie zapewniającym skuteczne jej wniesienie. Dodatkowo warto wskazać, że z dniem 1 czerwca 2017 r. zmianie na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U poz. 935) uległ m.in. art. 53 p.p.s.a. Zgodnie z nowo wprowadzonym do art. 53 p.p.s.a. § 4 termin, o którym mowa w art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Choć przepis ten wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., jego treść i tak nie mogłaby być uwzględniona, nawet gdyby stan faktyczny sprawy odpowiadał dyspozycji tej normy. Z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika mianowicie, że przepisy m.in. art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Dla porządku należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została w maju 2017 r. Podsumowując powyższe należy wskazać, że bezpodstawnie skarżący podnosi, że skarga została złożona w terminie. W świetle przedstawionych uwag nie może ulegać wątpliwości, że wniesienie skargi nastąpiło w niniejszej sprawie już po terminie do zaskarżenia decyzji, za datę złożenia skargi należy bowiem uznać dzień 19 czerwca 2017 r. (a więc datę nadania skargi przez skarżącego na prawidłowy adres organu odwoławczego), a nie dzień 6 czerwca 2017 r. (datę nadania skargi przez skarżącego na nieprawidłowy adres). Sam fakt nadania środka zaskarżenia przed upływem trzydziestodniowego terminu, z uwagi na wskazanie na przesyłce niewłaściwego adresu organu, nie świadczył o zachowaniu terminu do wniesienia skargi. W przypadku stwierdzenia, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek jej odrzucenia. Obowiązek ten wynika z art. 58 § 1 p.p.s.a., gdzie ustawodawca kategorycznie wskazał sądowi sposób rozstrzygnięcia takiej sytuacji ("Sąd odrzuca skargę"). Skoro w okolicznościach sprawy skarga została wniesiona po terminie z art. 53 § 1 p.p.s.a., sąd pierwszej instancji prawidłowo i zgodnie z prawem zastosował art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ze wskazanych przyczyn, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.