I OSK 628/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 641/17 odrzucające skargę W. L. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 641/17 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę W. L. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. W uzasadnieniu wskazano, że w odpowiedzi na wezwanie W. L. do przedstawienia mu propozycji służby Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] wyjaśnił, iż jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 roku. Po rozpoznaniu wniosku W. L. o ponowne rozpoznanie propozycji pracy/służby, organ pismem z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] podtrzymał swoje stanowisko, powołując się na art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Wyjaśnił, że skoro do 31 maja 2017 roku nie przedstawiono mu pisemnej propozycji pracy/służby, to jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Tożsame stanowisko organ wyraził w piśmie z dnia [...] lipca 2017 roku znak: [...] stanowiącym odpowiedź na wezwanie W. L. do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby. Skargę na akt administracyjny (czynność) w zakresie braku propozycji pracy w KAS wyrażony pismami Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] lipca 2017 r. oraz [...] lipca 2017 roku złożył W. L. Zarzucił naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS oraz art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek, a także naruszenie art. 2, art. 7 art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Sąd I instancji uznał, że nie posiada kognicji do rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie Sądu kwestionowane skargą pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] lipca 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismo to bowiem, podobnie jak dwa pozostałe pisma, nie załatwia sprawy, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego w sposób władczy, konkretyzując ten obowiązek lub uprawnienie, lecz jest jedynie odpowiedzią (informacją), zresztą już kolejną, udzieloną skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. Kwestionowane pismo (pisma) nie zawiera zatem podstawowego elementu kwalifikującego akt jako decyzję administracyjną tj. rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Zdaniem Sądu pismo z dnia [...] lipca 2017 r. (podobnie jak dwa pozostałe) nie stanowi także aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że nie ma ono charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd dodał, że w jego ocenie skarżący kwestionuje w istocie bezczynność organu polegającą na braku złożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która to bezczynność jest przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie o sygn. II SAB/Ke 71/17. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył W. L., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa; a także art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów, tj. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Wskazał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji przedmiotowa propozycja kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ zarówno jej przyjęcie, jak i odmowa przyjęcia, powodują utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania. W konsekwencji powyższego w ocenie autorki skargi kasacyjnej doszło do odrzucenia skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia z powodu uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwy do jej rozpoznania. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak ich uchylenia i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz poprzez brak dostrzeżenia naruszenia: art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się, przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu; art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd oraz do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw przyznanych na podstawie aktu administracyjnego, tj. mianowania do służby; art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu UE poprzez pozbawienie prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu; art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez pozbawienie prawa do rzetelnego postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ podzielił stanowisko Sądu I instancji co do braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12). W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, CBOSA). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są adekwatne do przedmiotu sprawy i jako takie nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej jej autorka wiąże przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, zgodnie z którym dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Autorka skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w wadliwym zakwalifikowaniu przez Sąd I instancji przedłożonej W. L. propozycji zatrudnienia. Rzecz jednak w tym, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest rzeczona propozycja, ale pismo organu stanowiące odpowiedź na wniosek W. L. o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie niezłożenia mu takiej propozycji. W piśmie tym organ poinformował skarżącego kasacyjnie, że w terminie do dnia 31 maja 2017 roku nie została mu przedłożona propozycja pracy lub służby, a więc jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. W świetle przedmiotu skargi spór zatem dotyczy kwestii, czy pismo to podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Kwalifikacja prawna propozycji z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS jest irrelewantna prawnie dla określenia właściwości sądu w niniejszej sprawie. W drugim zarzucie skargi kasacyjnej autorka skargi kasacyjnej podnosi, że skarga mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego z uwagi na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w rezultacie czego jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było niezasadne. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 akty lub czynności opisane w tym przepisie posiadają następujące cechy: mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych; mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Zwalczając ustalenia Sądu I instancji w tej kwestii, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wykazać, że zaskarżone pismo posiada wymienione wyżej cechy. Tymczasem wywody skargi kasacyjnej koncentrują się nie na cechach i charakterze kwestionowanego pisma, ale propozycji pracy z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, która nie tylko nie jest przedmiotem sprawy, ale w ogóle nie została w stosunku do skarżącego kasacyjnie wydana. Na uwzględnienie nie zasługuje również ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy. Sprawa niniejsza nie dotyczy kontroli propozycji pracy. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania przed sądem administracyjnym. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie. Przepis ten nie konkretyzuje jednak samodzielnie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, ta podlega bowiem ustaleniu w związku z § 2 i 3 art. 3 p.p.s.a. A zatem niepowiązanie zarzutu art. 3 § 1 p.p.s.a. z dalszym przepisem konkretyzującym właściwość rzeczową sądu administracyjnego uniemożliwiało jego uwzględnienie. Przepisami wyznaczającymi właściwość rzeczową sądu administracyjnego nie są również art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. A zatem przepis ten określa rodzaj sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli (legalnościowa), nie zaś – jej zakres przedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej nie mógł też naruszyć art. 3 § 2 wskazanej ustawy, gdyż zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw. Jest to przepis ustrojowy odnoszący się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie obejmuje zaś zakresem normy właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 250/18). Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).