II GSK 330/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 722/18 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 stycznia 2018 r. nr BP.501.1686.2017.1238.WA7.675 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę w całości; 3. zasądza od M.S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1550 (tysiąc pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 722/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.S., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 31 stycznia 2018 r. w oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 10 listopada 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Dnia 18 czerwca 2017 r. na ul. [...] w Warszawie miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki Ford o nr rej. [...] przeprowadzona przez funkcjonariuszy policji. Pojazdem kierował M.S.. Decyzją z 31 stycznia 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu odwołania M.S. (dalej "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 10 listopada 2017 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Organ wyjaśnił, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia: - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, - wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej "u.t.d."), - wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. Organ wskazał, że skarżący był przygotowany do wykonywania usług przewozowych. Pojazd był oznaczony jako warszawska taksówka. Na bokach pojazdu naklejono pas żółto-czerwony, w środkowej części drzwi naklejono herb Warszawy, na przedniej czołowej szybie w prawym górny rogu naklejono hologram z numerem rejestracyjnym pojazdu oraz z numerem licencji, natomiast na dachu umieszczono napis TAXI. Zdaniem GITD, przeprowadzone postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że w dniu kontroli kontrolowany nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. Podczas przeprowadzonej kontroli nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy w piśmie z 19 lipca 2017 r. poinformował, że na dzień kontroli drogowej nie udzielono skarżącemu żadnego uprawnienia na wykonywanie transportu drogowego. Wobec tego organ uznał, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że skarżący wykonywał zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Organ uznał, że przewóz wykonywany w dniu kontroli nie spełniał wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Zdaniem GITD, z przesłanych organowi pierwszej instancji umów współpracy pomiędzy skarżącym a S. Sp. z o.o., który to dokument miał potwierdzać zakończenie współpracy oraz najmu pojazdu marki Ford o nr. rej. [...], nie wynikało, że skarżący realizował przewozy osób w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa S. Sp. z o.o. czy G.. Obie umowy dotyczyły tylko i wyłącznie spraw związanych z eksploatacją samochodu. W związku z powyższym organ pierwszej instancji pismem z 19 września 2017 r. wezwał skarżącego do przesłania dokumentacji potwierdzającej fakt, że w dniu kontroli był pracownikiem wskazanej firmy. Skarżący nie przesłał żadnych dokumentów potwierdzających fakt współpracy ze wskazanymi firmami. W ocenie GITD, organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne środki dowodowe celem wyjaśnienia sprawy. Wezwano K.S, firmę G. oraz firmę S. Sp. z o.o. do przedstawienia dowodów potwierdzających współpracę ze skarżącym. Wskazane podmioty nie odpowiedziały na wezwanie. Równocześnie skarżący, pomimo świadomości toczącego się postępowania administracyjnego, nie złożył żadnego dowodu na potwierdzenie faktu, że przewozy wykonywał nie w swoim imieniu, lecz na rzecz innego podmiotu. Jeżeli skarżący posiadał umowę z G. bądź jakimkolwiek innym podmiotem na świadczenie usług przewozu osób, to powinien ją przedstawić właściwym organom administracji publicznej, aby można było ocenić jej wartość i znaczenie dla toczącego się postępowania administracyjnego. Natomiast, jeżeli strona nie uczestniczyła aktywnie w postępowaniu administracyjnym, lakonicznie wskazywała niepotwierdzone żadnym dowodem fakty, które rzekomo miały ją zwalniać z odpowiedzialności za popełnione naruszenia, a cały zgromadzony materiał dowodowy wskazywał na odpowiedzialność strony, to – zdaniem organu – nie można było wymagać od organów administracji publicznej, że zignorują zgromadzony materiał dowodowy i będą poszukiwały dowodów pod niczym niepotwierdzoną tezę strony. WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. W ocenie Sądu, organy orzekające nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązane były na podstawie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a."), nie wykazując tym samym należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Sąd uznał, że organ uchybił zasadom określonym w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Rzeczą organu, przy nałożeniu kary pieniężnej, było wskazanie okoliczności i dowodów na ich poparcie dla przypisania danemu podmiotowi odpowiedzialności. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy i zgromadzony w niej materiał dowodowy nie były jednoznaczne. Sąd podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie wskazywał, że nie był podmiotem wykonującym transport drogowy osób, nie był bowiem przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w tym zakresie. Argumentował, że na podstawie umowy o współpracy wykonywał czynności zlecone mu przez inny podmiot, posiadający stosowną licencję. W piśmie z 20 lipca 2017 r. skarżący wskazał właściciela pojazdu i podał jego adres. Organ stwierdził jedynie, że "wezwano K.S., firmę G. oraz firmę S. sp. z o.o. do przedstawienia dowodów potwierdzających fakt współpracy ze stroną" i poprzestał na stwierdzeniu, że "Wskazane podmioty nie odpowiedziały na wezwanie organu pierwszej instancji". Nadto, skoro organ stwierdził, że "na przedniej czołowej szybie w prawym górny rogu naklejono hologram z numerem rejestracyjnym pojazdu oraz z numerem licencji", przy czym tabliczka z hologramem odnosi się do licencji o nr [...] i pojazdu o nr rejestracyjnym [...], to nie było przeciwwskazań, by zwrócić się do organu licencyjnego o podanie stosownych informacji. W konsekwencji powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Wobec naruszenia zasad dotyczących postępowania dowodowego stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budził wątpliwości. Sąd wskazał, że dopiero na gruncie ustaleń faktycznych, które nie budzą żadnych wątpliwości, możliwe stanie się dokonywanie wykładni określonego przepisu prawa materialnego. Z uwagi na to, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonych w sprawie decyzji. Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie do trafności rozstrzygnięcia było przedwczesne. WSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który znajdował się w aktach sprawy, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności, podczas gdy skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli, a organy właściwie zgromadziły i przeanalizowały zgromadzony materiał dowodowy, m.in. wezwały stronę i podmiot przez nią wskazany o przesłanie dokumentacji potwierdzającej fakt zatrudnienia, przeanalizowały umowę o współpracy i umowę najmu pojazdu oraz prawidłowo oceniły, że przedstawione przez skarżącego umowy nie wskazywały na zatrudnienie skarżącego jako kierowcy przez podmiot posiadający licencję oraz spełnianie warunków ustawowych, stąd też właściwie orzekły, że strona postępowania administracyjnego – podmiot wykonujący transport – została ustalona prawidłowo, a okoliczność dotycząca ustalenia, do kogo należała licencja nr [...], nie była okolicznością istotną z uwagi na konieczność posiadania przez skarżącego własnej licencji i ustalenia, iż skarżący nie posiadał żadnej licencji, a co za tym idzie organy nie miały obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie; 2. przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że okoliczności zdarzenia będącego podstawą nałożenia kary nie wskazują, że to skarżący powinien być uznany za podmiot wykonującym transport drogowy, podczas gdy zachowanie skarżącego podczas kontroli, tj. oczekiwanie na pasażera w oznakowanym jak taksówka pojeździe posiadającym taksometr i kasę, brak identyfikatora kierowcy taksówki oraz licencji, brak umowy potwierdzającej zatrudnienie jako kierowca przez podmiot posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że skarżący zapraszał potencjalnych klientów do skorzystania z usługi przewozu na swoja rzecz; ewentualnie z ostrożności procesowej: 3. prawa materialnego art. 6 ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że kierujący pojazdem mimo, iż nie jest zatrudniony jako kierowca przez przedsiębiorcę posiadającego licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, to może posługiwać się należącą do ww. przedsiębiorcy licencją, podczas gdy z brzmienia przepisu art. 6 ust. 1 u.t.d. wynika, że przedsiębiorca posiadający licencję może wykonywać przewozy jedynie osobiście bądź poprzez zatrudnionych przez tego przedsiębiorcę kierowców, o ile osoby te spełniają stosowne wymagania, określone w ustawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarządzeniem z 13 kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano pełnomocników stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty i ich motywy zasadnie wskazują na błędną ocenę objętej skargą decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 3 lipca 2014 r., jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a tej ustawy oraz wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji, stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, gdyż organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 107 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji GITD, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu pierwszej instancji, organy nie dokonały jednoznacznych ustaleń w zakresie podmiotu wykonującego transport drogowy osób, w szczególności nie wyjaśniły, do kogo należy licencja nr [...], której numer znajdował się na kontrolowanym pojeździe. Przeciwnego zdania jest natomiast skarżący kasacyjnie organ, według którego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazywał na zatrudnienie skarżącego jako kierowcy przez podmiot posiadający licencję ani też na posiadanie przez niego własnej licencji, stąd też okolicznością nieistotną dla rozpoznania sprawy było ustalenie, do kogo należała wskazana wyżej licencja nr [...]. Przedstawiona istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji, zarzucając organom naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 107 ust. 3 k.p.a., nie podważył żadnych elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy, a w szczególności ustaleń poczynionych w toku kontroli drogowej przeprowadzonej 18 czerwca 2017 r. Nie czynił tego również skarżący w skardze do WSA. Należy zatem przyjąć, że pojazd poddany kontroli marki Ford o nr rej. [...] oznakowany i wyposażony był jak taksówka (na bokach pojazdu naklejony był pas żółto-czerwony, w środkowej części drzwi naklejony był herb Warszawy, a na dachu pojazdu umieszczony był napis TAXI, w środku pojazdu znajdował się taksometr). Skarżący znajdował się w środku pojazdu i był przygotowany do wykonywania usługi przewozowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł jedynie, że skoro skarżący twierdził, że nie jest przedsiębiorcą, a czynności które wykonywał posługując się pojazdem marki Ford nr rej. [...], na którego szybie znajdowała się tabliczka z hologramem licencji nr [...] były dokonywane w ramach umowy o współpracę zawartej z S. Sp. z o.o., to rzeczą organu było zwrócenie się do organu licencyjnego o podanie "stosowej informacji". Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Granice postępowania dowodowego wyznacza również nieprzywołany w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, w rozpoznawanej sprawie – przepis art. 92a ust. 1 u.t.d., z którego wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie (brzmienie obowiązujące w dacie kontrolowanego przejazdu), przy czym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 10 000 złotych (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy (art. 92 ust. 7 pkt 1 u.t.d.). W postępowaniu zmierzającym do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d. organ ma zatem obowiązek ustalić, czy nastąpiły naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej 18 czerwca 2017 r. stwierdzono naruszenia opisane w Ip. 1.1 oraz Ip. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d. Stosownie do treści lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 złotych. Zgodnie natomiast z lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 złotych. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że okolicznością mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla zaistnienia naruszeń opisanych w Ip. 1.1 oraz Ip. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., jest ustalenie, do kogo należała licencja o nr [...], której numer znajdował się na szybie kontrolowanego pojazdu. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, jednoznacznie wynika, że w toku kontroli ustalono wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...), przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z 20 stycznia 2009 r., II GSK 670/08, z 4 listopada 2009 r., II GSK 166/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II GSK 701/17). Skarżący nie przedstawił w toku kontroli identyfikatora kierowcy taksówki ani wymaganej licencji. Z informacji uzyskanej w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy wynika, że według stanu na dzień kontroli skarżący nie posiadał żadnego uprawnienia z zakresu transportu drogowego udzielonego przez Prezydenta m.st. Warszawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że to skarżący był podmiotem, który naruszył zakazy określone w lp. 1.1, lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d. Skarżący na podstawie umowy najmu i umowy współpracy ze S. wynajmował pojazd marki Ford, który wyposażony był w taksometr i kasę fiskalną. Z tych umów dołączonych do akt przez skarżącego nie wynika, aby skarżący był zatrudniony przez S., czy też G. w charakterze kierowcy. Skarżącego i przedsiębiorcę S. łączyła umowa, mająca charakter tzw. "umowy nienazwanej". Przedmiotowa umowa była umową o współpracy w zakresie świadczenia usług przewozowych taksówką osobową. W umowie wskazano, że jej przedmiotem jest wzajemna współpraca gospodarcza w zakresie świadczenia usług przewozowych w systemie radio-taxi (§ 1 umowy). W umowie wyraźnie też podkreślono, że skarżący jest kierowcą prowadzącym działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek (§ 3 umowy). A zatem słusznie skarżący kasacyjnie organ podnosi, że w świetle art. 6 ust. 1 u.t.d. w związku z faktem, że w świetle zapisów ww. umowy skarżący nie był zatrudniony przez przedsiębiorcę, to tym samym nie mógł w żadnym czasie posługiwać się licencją udzieloną temu przedsiębiorcy, pomimo iż w umowie wymieniono, że skarżący będzie użytkował należący do przedsiębiorcy samochód, do którego przypisana była licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Tym samym zarówno zarzuty skarżącego, jak i prowadzone przez organy postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy w dacie kontroli skarżący nadal mógł się tą licencją posługiwać, nie miały istotnego wpływu na ocenę sprawy oraz na jej rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organy stosowały odpowiednio przepisy k.p.a. Na organach transportu drogowego prowadzących postępowania na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym ciążył zatem obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pamiętać przy tym należy, że z zasadami wskazanymi wyżej (zasada oficjalności, zasada prawdy obiektywnej) koresponduje koncepcja rozkładu ciężaru dowodowego. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym, w tym szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10; 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśnianiu okoliczności faktycznych strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia – mimo wezwania – środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96). Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyroki NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08). W świetle powyższych okoliczności przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miał obowiązku poszukiwania dowodów, które stanowiłyby de facto kontrdowód co do własnych ustaleń wynikających z materiału dowodowego. Zgodnie z tymi ustaleniami skarżący nie posiadał własnej licencji i nie był zatrudniony jako kierowca przez przedsiębiorcę posiadającego licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Należy podkreślić, że organ wzywał zarówno skarżącego, jak i wskazany przez niego podmiot do przedstawienia umów które poświadczałyby, że podmiotem wykonujący transport nie jest skarżący. Skarżący w toku postępowania przesłał jedynie umowę najmu pojazdu oraz pierwszą stronę umowy o współpracy. Nie przesłał zaś dokumentów świadczących, że otrzymuje wynagrodzenie za wykonywanie przewozu od podmiotu posiadającego licencję. Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., gdyż w sposób dostateczny zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ dokonał prawidłowej oceny w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Przeprowadzone postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób, bowiem podczas przeprowadzonej kontroli nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Odnośnie do protokołu kontroli, trzeba stwierdzić, że protokół sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanego własnej wersji zdarzeń, jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., dokumentem urzędowym (tak też NSA w wyroku z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1491/14). Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zdaniem NSA, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowały obowiązki w zakresie postępowania wyjaśniającego, zapewniając stronie prawo czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący w toku postępowania był informowany o podejmowanych przez organy czynnościach w ramach postępowania wyjaśniającego, a przed wydaniem decyzji był informowany o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do niego. Postępowanie dowodowe zostało zatem przeprowadzone przez organy w sposób prawidłowy, wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy, uzasadnienie decyzji jest zaś przekonywujące i nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Stąd też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy trudno zarzucić organowi, by dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej należy w całości uznać za uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o treść art. 188 p.p.s.a. uznał, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, którą na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący wykonywał zarobkowo okazjonalny przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wobec tego organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. W art. 5 ust. 1 u.t.d. ustawodawca wyraźnie wskazał, że na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne, których wykonywanie bezsprzecznie wykazano w rozpatrywanej sprawie oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). W następstwie tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej". Stanowisko to znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Z przepisu art. 6 ust. 1 u.t.d. wynika jednoznacznie, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką może wykonywać przewozy bądź osobiście, bądź poprzez zatrudnionych przez tego przedsiębiorcę kierowców, o ile oczywiście osoby te spełniają stosowne wymagania, określone w ustawie. O wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu przez skarżącego świadczy fakt, że skontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób taksówką. Zatem słusznie organy nałożyły na stronę karę pieniężną w wysokości 8000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. i lp. 2.9 załącznika nr 3 do tej ustawy. Zdaniem NSA, organ prawidłowo nałożył także karę za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Natomiast bezsprzeczne jest, że kontrolowany pojazd nie był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób wraz z kierowcą, co potwierdza dowód rejestracyjny pojazdu i materiał zdjęciowy. Dlatego prawidłowo nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.10 załącznika nr 3 do tej ustawy. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zwrócone koszty postępowania składały się wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.